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CIJ, la Cour prescrit des mesures conservatoires à la Russie dans le différend qui l'oppose à l'Ukraine

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le lun, 05/22/2017 - 22:06

CIJ - Ordonnance du 19 avril 2017Application de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et de la convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (Ukraine c. Fédération de Russie).

La prescription de mesures conservatoires constitue un premier test positif qui confirme l'intérêt que présente cette affaire historique. Le temps de la justice n'est pas celui de la diplomatie. Russes et Ukrainiens vont se parler désormais et entrer progressivement dans les questions de fond qui les opposent (A). L'Ukraine a obtenu l'indication de mesures conservatoires, mais il est intéressant d'observer la démarche subtile suivie par la Cour (B). Le débat sur la compétence de la CIJ laisse entrevoir les enjeux de fond (C).

 

A. L'incidence potentielle du procès sur le conflit entre les deux Etats

 

1. L'ouverture d'un dialogue de fond entre les Etats parties au conflit. La Russie accepte de se défendre devant la Cour. Elle a désigné un juge ad hoc, le juge élu de sa nationalité ayant fait part de son intention de ne pas participer au jugement. On appréciera bien entendu la portée de cette démarche russe, lorsqu'il sera possible de comparer les positions respectives des deux juges russes. Elle montre en tout cas que la Russie prend cette procédure très au sérieux et il faut s’en féliciter. Le procès ouvre un canal de discussion de fond, approfondi et technique, entre les protagonistes de la crise internationale la plus grave depuis le début de ce siècle. Ce contact durable qui se détache de l'urgence diplomatique ne peut que contribuer à terme à une amélioration des rapports entre les deux Etats. L'opinion générale a un peu vite acquis la conviction de l'irréversibilité de la situation de fait qui s'est imposée en 2014. Pourtant la consolidation de cette situation n'est une option pour aucune des deux parties et le procès devant la Cour devrait contribuer au travail de fond qui sera nécessaire pour parvenir à l'inévitable accord entre la Russie et l'Ukraine. Certes l'objet du différend est limité et ne couvre de loin pas l'ensemble des questions sur lesquelles s'opposent les parties. On citera en exemple la question de la délimitation maritime dans la Mer d'Azov qui est une mer fermée. L'année 2014 a seulement marqué le paroxysme d'une crise complexe née de la transition postsoviétique. Ce procès devant la CIJ n'est d'ailleurs pas la seule procédure engagée par l'Ukraine qui exploite systématiquement tous les espaces de juridiction obligatoire. On rappelle entre autres l'existence d'un différend dans une procédure arbitrale de l'Annexe VII de la CNUDM dans le cadre de la CPA relative aux droits de l'Etat côtier et la dévolution de compétence attribuée par l'Ukraine à la CPI. On assiste ainsi à un mouvement de juridictionnalisation du conflit entre la Russie et l'Ukraine. Toutefois l'objet du différend devant la CIJ n'est pas artificiel. On sait qu'il est déterminé par la base de compétence de la Cour. Or les deux instruments internationaux sur lesquels sa juridiction serait fondée, la convention sur le financement du terrorisme pour la situation dans le Donbass (Est ukrainien) et la convention sur toutes les formes de discrimination raciale pour celle de la Crimée, ouvrent des angles de discussion sur la crise qui ne sont pas périphériques. La doctrine russe des conflits hybrides ou non linéaires qui inspire l'action russe en Ukraine vise au dépassement de la notion de conflit armé et amène naturellement à considérer les rapports entre la notion de conflit armé et celle de terrorisme. Cette action provoque une confrontation brutale entre une vision réductrice du monde russe et le caractère essentiellement multiethnique de la Crimée, fruit d'une stratification millénaire des implantations humaines. Derrière les mots du droit, le procès de la doctrine Gerasimov et du neonationalisme russe est engagé.

Le procès devrait aussi contribuer - on l'espère - à la désintoxication des esprits. A force de nier les faits les plus évidents avec une conviction sans faille et de proposer des vérités "alternatives" instillant le doute, la Russie est parvenue à susciter une forme d'adhésion qui est particulièrement sensible chez les juristes souverainistes ou tiersmondistes. Or les faits ne sont pas interchangeables et la vérité est indivisible. Toute construction juridique qui ne s'appuie pas sur l'observation objective des faits, de tous les faits sans discrimination, est dogmatique par nature.

 

B. Le choix stratégique des mesures conservatoires

 

2. La Russie échoue à s'opposer à l'adoption de mesures conservatoires. Elle peut néanmoins trouver un motif de satisfaction dans le contenu des mesures indiquées par la Cour. Celle-ci n'a pas entièrement suivie l'Ukraine qui demandait des mesures très précises et nombreuses. S'agissant de la situation en Crimée la Cour concède deux mesures. Elle demande à la Russie de 

"S’abstenir de maintenir ou d’imposer des limitations à la capacité de la communauté des Tatars de Crimée de conserver ses instances représentatives, y compris le Majlis". 

"Faire en sorte de rendre disponible un enseignement en langue ukrainienne".

Ces deux indications concrètes sont accompagnées d'une prescription de portée générale :

"Les deux Parties doivent s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre la solution plus difficile". 
 
Les juges ont été unanimes à soutenir cette démarche. La Cour affirme son autorité à l'égard des parties. Elle souligne la discrétionnarité de son pouvoir de choisir les mesures conservatoires appropriées. Elle n'indique pas les motifs de ce choix et elle insiste sur son pouvoir de s'écarter en tout ou partie de la demande faite par l'Ukraine. Elle suit manifestement une politique de clarté et de rigueur qui l'amène à n'expliciter que les mesures concrètes dont l'énoncé lui semble absolument nécessaire et à couvrir, par une formule générale, toutes les autres mesures que les parties seraient amenées à prendre afin d'éviter l'aggravation de la situation.  A vrai dire, cette démarche permettait à la Cour d'arrondir les angles en évitant toute référence à la répression ou à la persécution des Tatars. La diplomatie russe n'a d'ailleurs pas manqué de saluer cette absence de référence comme une victoire remportée sur l'Ukraine.
 
3. La suspension de l'interdiction du Majlis. La première mesure conservatoire qui vise la situation des Tatars de Crimée et l'application de la Convention sur les discriminations raciales a rencontré l'opposition des juges slovaque, chinois (qui ne s'est pas expliqué) et russe. En effet, elle oblige la Russie à suspendre la mise en oeuvre d'une décision de justice interdisant l'Assemblée des Tatars de Crimée, le Majlis, qu'elle qualifie d'organisation extrémiste. La Cour suprême fédérale a rejeté l'appel formé contre cette décision et rien n'indique que la Russie ait l'intention de se conformer à l'Ordonnance de la Cour internationale de justice. Le porte-parole du Kremlin, M. Dimity Peskov a déclaré le 21 avril dernier : 
“There are different forms of extremism, extremist organizations, and, in fact, as elsewhere, in Russia as extremist manifestations should be prosecuted according to law, and all that is not forbidden, it is allowed — and public activity, political, and other — there is no problem”.
On rappelle que le Majlis a refusé de reconnaître l'annexion de fait de la Crimée en 2014, qu'il est en exil et que ses dirigeants sont poursuivis et recherchés, que l'organisation a activement participé à la campagne de blocage de la presqu'île en 2015... Par ailleurs une requête a été introduite avec l'aide de l'association Memorial devant la Cour européenne des droits de l'homme en mars dernier. La Cour régionale des droits de l'homme est donc saisie d'un cas qui est visé par une mesure conservatoire indiquée par la Cour internationale de justice.  Plusieurs résolutions d'organisations internationales ont condamné la décision judiciaire d'interdire le Majlis  :
  • Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 19 décembre 2016 n°71/205. Situation des droits de l’homme dans la République autonome de Crimée et la ville de Sébastopol (Ukraine),  A/RES/71/205, (adoptée par 70 voix pour, 26 voix contre et 77 abstentions)

2. Exhorte la Fédération de Russie à

 ...

g) Révoquer immédiatement la décision consistant à déclarer que le Mejlis des Tatars de Crimée est une organisation extrémiste et à proscrire ses activités, et rapporter la décision d’interdire aux dirigeants du Mejlis d’entrer en Crimée ; 

  • Conseil de l'Europe, Décision du Comité des ministres, Situation dans la République autonome de Crimée et la ville de Sebastopol (Ukraine), 1285e réunion, 3 mai 2017, CM/Del/Dec(2017)1285/2.1bisb

5.         soulignent que la décision du tribunal ayant déclaré que le Mejlis du peuple tatar de Crimée est une organisation extrémiste et ayant interdit ses activités, ainsi que la décision interdisant aux dirigeants du Mejlis d’entrer en Crimée, portent lourdement atteinte aux droits des Tatars de Crimée et devraient être révoquées ;

...

10.       appellent à la pleine mise en œuvre de la Résolution 71/205 de l’Assemblée générale des Nations Unies du 19 décembre 2016 « Situation des droits de l'homme dans la République autonome de Crimée et la ville de Sébastopol (Ukraine) »

  • Résolution du Parlement européen du 16 mars 2017 sur les prisonniers politiques ukrainiens en Russie et la situation en Crimée (2017/2596(RSP)

...

7. estime que les droits des Tatars de Crimée ont été gravement enfreints avec l’interdiction des activités du Majlis, et renouvelle avec force son appel au renversement immédiat de la décision en cause et de ses effets; déplore les poursuites judiciaires et les menaces d’arrestation subies par des dirigeants du Majlis tels que Moustafa Djemilev, membre du parlement ukrainien (Verkhovna Rada) et nommé au prix Sakharov et Refat Choubarov, président du Majlis; 

Le Juge russe Skotnikov livre une opinion brève sur les raisons qui motivent son opposition à la mesure conservatoire visant la suspension de l'interdiction du Majlis. Deux arguments sont invoqués. Le Juge estime que l'institution représentative des Tatars de Crimée ne rentre pas dans les prévisions de la Convention sur toutes les formes de discrimination raciale. Or il est impossible d'accompagner M. Skotnikov dans son raisonnement et de le discuter sans pénétrer sur le fond du droit, en examinant des questions de droit (interprétation de la Convention) et de fait (matérialité et qualification des faits). Le second argument porte également au-delà de ce qu'il est possible d'apprécier à ce stade précoce et dans une procédure sommaire qui ne permet pas un échange approfondi entre les parties. Le juge estime que la Russie (c'est aussi la position des officiels russes) est en droit de sanctionner une organisation qui porte atteinte à l'ordre public et à la sécurité nationale. Toutefois cette prétention est entièrement viciée, si l'on considère - la question est prématurée à ce stade - que la juridiction de Crimée qui a prononcé l'interdiction est un organe illégal d'une annexion de fait.  En définitive, on doit souligner qu' il n'est pas contesté que la CIJ a respecté les conditions auxquelles le Statut et le Règlement subordonnent l'indication de mesures conservatoires. On admet aussi qu'elle détient in fine un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l'opportunité de décider des mesures conservatoires et leur contenu. La mobilisation internationale en faveur du Majlis tend au demeurant à confirmer la pertinence de la mesure conservatoire contestée.

 

C. Le débat sur la compétence de la Cour

 

4. Le respect des conditions procédurales. Pour contester la compétence de la Cour la Russie soutient que les deux conventions internationales invoquées par l'Ukraine ne seraient pas applicables en l'espèce. Il est à première vue impossible de lui répondre sans examiner le fond de l'affaire. A ce stade de l'indication de mesures conservatoires le débat judiciaire n'a donc utilement porté que sur le respect des conditions procédurales énoncées dans les clauses de règlement des différends insérées dans les deux conventions en question. Ces clauses subordonnent la juridiction de la CIJ à l'achèvement d'une négociation préalable entre les Etats parties. Contrairement à la Géorgie dans une précédente affaire, l'Ukraine a largement eu le temps - depuis 2014 - de prendre toutes les initiatives nécessaires pour répondre aux exigences procédurales. On ne pense pas s'avancer en estimant que la Cour confirmera dans la suite du procès les conclusions auxquelles elle est parvenue dans cette première procédure incidente. Un point qui peut être déterminant demeure tout de même en suspend. La convention sur la discrimination raciale envisage, outre la négociation préalable, le recours à une procédure interne au mécanisme de la convention. Il appartiendra à la Cour de dire si ces exigences procédurales sont cumulatives ou alternatives.

5. L'applicabilité de la convention sur le financement du terrorisme. Ce premier débat sur la compétence de la Cour dans cette affaire a permis de se rendre compte de l'importance des questions de fond qui attendent cette dernière. Ainsi le doit international de l'antiterrorisme devrait fortement bénéficier de l'éclaircissement attendu de l'arrêt à venir. Dans sa défense la Russie veut convaincre que les actions évoquées par l'Ukraine relèvent du champ du droit international humanitaire et non de la Convention sur le financement du terrorisme. Son argumentation tend à restreindre le plus possible l'objet et le champ d'application de la convention. Il importe avant tout à ce stade de comprendre l'importance des enjeux du débat esquissé devant la CIJ.

6. L'influence des résolutions du Conseil de sécurité sur l'interprétation de la convention sur le financement du terrorisme. On rappelle que le Conseil de sécurité a fait de l'action sur le financement du terrorisme le fer de lance de l'antiterrorisme global dont il a pris la tête. Dès le début, c'est-à-dire en 1998, l'organe de la sécurité collective a affirmé cette priorité qu'il n'a cessé de renforcer. Dans le procès avec l'Ukraine, la Russie court ainsi le risque d'entrer en contradiction avec la position commune qu'elle soutient à New-York. En effet, l'appareil des résolutions du Conseil de sécurité et sa mise en oeuvre déterminent l'interprétation de la Convention, en tant que pratique subséquente du traité et avec une autorité renforcée par l'Article 103 de la Charte. On livre deux exemples de la posture potentiellement contradictoire de la Russie. 

C'est une notion large du financement du terrorisme qui prévaut aujourd'hui. On note que cette approche ne se limite pas à l'antiterrorisme : elle s'impose dans tout le champ de la lutte contre la criminalité transnationale organisée  et elle est même reprise dans les dispositifs de sanctions contre les Etats (Corée du Nord). Il faut entendre par financement tout transfert d'actifs, quelle qu'en soit la nature, avoirs ou valeurs. Ainsi le transfert d'équipements militaires (les deux entités séparatistes de l'Est ukrainien disposent pratiquement d'autant de chars que l'Allemagne ou la France et certains matériels des plus modernes) constitue un financement au sens de la convention.

On souligne ensuite que l'infraction de financement du terrorisme est autonome et ne se confond donc pas la complicité de terrorisme. C'est bien l'apport financier, monétaire ou en nature, qui constitue l'infraction, même si le mis en cause n'a pas eu l'intention d'aider ou de faciliter la commission d'un acte de terrorisme. Il ne s'exonère donc pas en démontrant qu'il poursuivait un but humanitaire ou un autre but étranger à l'activité terroriste. La convention pourrait donc être appliquée à la situation de la Russie en rapport avec le Donbass ukrainien, sans qu'il soit nécessaire de démontrer une quelquonque complicité avec d'éventuelles activités terroristes.  Ainsi les premiers débats engagés devant la Cour internationale de justice montrent que la Russie fait le grand écart entre la position particulière qu'elle soutient à La Haye et la position solidaire qu'elle appuie à New York dans le contexte de la lutte globale contre le terrorisme. On observera avec attention de quelle manière elle tentera de concilier ces deux approches dans la suite du procès..

7. L'application cumulative du droit humanitaire et du droit de l'antiterrorisme. L'argumentation russe conduira la Cour à s'interroger sur la nature des rapports qu'entretient le droit international de l'antiterrorisme avec le droit humanitaire. Il est nécessaire de prendre conscience du développement considérable de cet encadrement juridique de la lutte contre le terrorisme. Outre un chapelet de conventions internationales qui ne cesse de s'allonger, la matière comprend notamment un appareil de résolutions sous chapitre VII qui se renforce constamment et des pratiques recommandées (Comité contre le terrorisme, Groupement d'action financière internationale (GAFI)) qui ne sont pas dépourvues d'effets juridiques. On doit réaliser que l'antiterrorisme est devenu une branche du droit international. Dans ce sens, la CIJ est confronté dans la présente affaire à une situation similaire à celle qu'elle a analysée dans l'Avis sur le Mur. Elle avait alors identifié les lignes directrices des relations entre les droits de l'homme et le droit humanitaire en tant que branches distinctes du droit international.

Si l'on considère le noyau intangible d'une définition du terrorisme international, à savoir les attaques dirigées contre les biens et les personnes civils, le droit international de l'antiterrorisme et le droit humanitaire convergent pour renforcer la sécurité des civils. En outre, le droit international admet sans restriction le cumul des qualifications pénales et il n'y a par conséquent pas d'obstacle à ce qu'un même fait soit qualifié de crime de terrorisme et de crime lié à un conflit armé (crime de guerre). La Convention sur le financement du terrorisme et le droit humanitaire n'ont donc pas un champ d'application séparé. On ne veut pas dire par là que le droit humanitaire, en tant que droit spécialement applicable dans les situations de conflit armé, n'infléchirait jamais l'application de la convention sur le financement du terrorismee. En cas de collision, ces structures ou formations de normes que sont les branches du droit international ne se repoussent  pas et elles s'agrègent, comme la Cour européenne des droits de l'homme l'a bien montré dans l'affaire Hassan c. Royaume-Uni. Que la situation dans l'Est ukrainien soit qualifiée de conflit armé n'emporte donc pas l'exclusion de la convention sur le financement du terrorisme, mais son application combinée avec le droit humanitaire.

On conclut que l'applicabilité de la convention sur le financement du terrorisme n'est pas affectée par l'existence d'un conflit armé. Ce dernier n'a donc pas d'incidence sur la compétence que la Cour tire de cet instrument. Contrairement à ce qu'affirme la Russie, les rapports entre le droit de l'antiterrorisme et le droit humanitaire ne soulèvent que des questions de fond.

 

SENTINELLE, Bulletin 501 du 22.01.2017, "L'Ukraine introduit une requête contre la Russie devant la Cour internationale de justice", Philippe WECKEL