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Cour IADH : deux arrêts du 18 décembre 2015 apportent de riches enseignements sur le droit de propriété collective

Portrait de Dr. Armelle GOURITIN
Soumis par Dr. Armelle GOURITIN le sam, 01/16/2016 - 04:54
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Droits de l’Homme - Cour Interaméricaine - Convention Américaine relative aux Droits de l’Homme – Honduras - propriété collective - peuples autochtones -  assainissement - aires protégées - conflits entre peuple autochtone et villageois - projets touristiques - concession minière - délimitation de territoire traditionnel - superposition aire écologique protégée et terres traditionnelles - garanties judiciaires – consultation – information - accès à la justice - Triunfo de la Cruz - Punta Piedra - Communautés autochtones ou tribales

 

La Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme (« la Cour ») a notifié le 18 décembre 2015 deux arrêts rendus le 8 octobre 2015. Les arrêts concernent le peuple autochtone Garífuna, et deux communautés distinctes : la communauté Triunfo de la Cruz (« communauté de la Cruz », « arrêt de la Cruz ») et la communauté de Punta Piedra (« communauté de Punta Piedra », « arrêt Punta Piedra »).[1]

Dans ces deux arrêts la Cour conclut que le Honduras a violé les droits de deux communautés autochtones. Avant d’analyser les arrêts et formuler des commentaires il peut être utile que le lecteur ait une vue d’ensemble des faits litigieux. Nous verrons ensuite que dans ces arrêts la Cour confirme sa jurisprudence constante en ce qui concerne l’obligation des Etats de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones (I). Nous verrons par ailleurs que la Cour précise le contenu du droit à la propriété collective des peuples autochtones (II).

 

Plan de la note

I. Arrêt de la Cruz : confirmation de la jurisprudence constante quant à obligation des Etats de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones

A. Assimilation d’une communauté à un peuple autochtone quant au droit de propriété collective

B. Rappel des obligations des Etats : démarcation, délimitation et attribution des territoires des peuples et communautés autochtones et tribales

1. Volet matériel du droit de propriété collective

2. Volet procédural du droit de propriété collective

C. Violation de l’obligation de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones

II. Contenu du droit de propriété collective des peuples autochtones : la Cour apporte d’utiles précisions

A. Arrêt Punta Piedra : obligation à charge des Etats d’assainir un territoire traditionnel

B. Arrêt de la Cruz : précisions du contenu du droit de propriété collective des peuples autochtones lorsqu’une zone écologique protégée se superpose au territoire d’un peuple autochtone

1. Les enjeux liés à cette superposition

2. Position de la Cour : à la recherche d’un équilibre entre intérêts conflictuels

2.1 La zone écologique protégée et l’obligation de consulter la Communauté : rappel du droit constant

2.2 La zone écologique protégée et l’obligation de consulter la Communauté : violation de l’obligation par le Honduras

2.3 Le régime juridique de la zone écologique et les limites de la jouissance par la Communauté de son territoire et des ressources qui s’y trouvent

C. Arrêt de la Cruz : usage, jouissance et utilisation par les peuples autochtones des plages, mers et ressources qui s’y trouvent

Conclusion

 

Arrêts de la Cruz et Punta Piedra : vue d’ensemble des faits litigieux

Les principaux faits litigieux de chaque arrêt sont présentés ci-dessous. Ces faits permettent de contextualiser les remarques qui suivent.

Vue d’ensemble de l’arrêt de la Cruz : faits litigieux

- Extension de la délimitation urbaine de la municipalité de Tela, extension qui couvre une partie du territoire revendiqué par la communauté comme territoire traditionnel.

- Vente de terres qui avaient été reconnues comme par l’Etat comme territoire traditionnel.

- Transfert opéré par la Municipalité de Tela de terres situées sur le territoire revendiqué par la communauté au Syndicat d’Employés et Travailleurs de la municipalité.

- Création de l’aire protégée « Parque Nacional Punta Izopo » sur une partie du territoire traditionnel de la communauté

- Développements de projets touristiques au sein de la zone reconnue comme territoire traditionnel de la communauté.

- Demandes de titres à l’égard de différents territoires.

- Ventes et adjudications à des tiers de terres traditionnelles.

- Enquêtes liées aux présumées menaces et mort de quatre membres de la communauté.

Vue d’ensemble de l’arrêt Punta Piedra : faits litigieux

- Lorsque l’Etat a attribué un titre de propriété à la communauté en 1993 étendu en 1999, au moment de la titularisation une partie du territoire était occupé par les résidents d’un village.

- Dans le cadre des processus de conciliation en 2001, l’Etat s’était engagé à assainir le territoire en faveur de la communauté à travers le paiement d’améliorations et à relocaliser les résidents du village. Les engagements ne furent pas effectifs, ce qui a mené à des affrontements entre la communauté et les résidents du village.

- Lors de ces affrontements la communauté a été victime d’actes de violence et d’intimidation (ayant entre autres conduits à la mort d’un membre de la communauté).

- Octroi d’une concession d’exploitation minière qui affecterait une partie du territoire de la communauté.

Une vue d’ensemble de tous les éléments de ces arrêts figure en fin de note (faits litigieux – Conclusions de la Cour – réparations, tels que résumés dans les communiqués de presse de la Cour).

 

 

I. Arrêt de la Cruz : confirmation de la jurisprudence constante quant à obligation des Etats de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones

Après avoir relevé que dans les deux affaires la Cour assimile une communauté à un peuple autochtone quant au droit de propriété collective (A), nous verrons successivement que la Cour s’inscrit dans la continuité en rappelant les obligations des Etats quant à la démarcation, la délimitation et l’attribution des territoires des peuples et communautés autochtones et tribales (B) et qu’elle conclut à la violation par le Honduras de son obligation de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones (C).

A. Assimilation d’une communauté à un peuple autochtone quant au droit de propriété collective

On peut relever d’emblée que dans ces arrêts la Cour assimile peuple autochtone et communauté autochtone ou tribale en tant que titulaire du droit à la propriété collective (arrêt Punta Piedra, para. 91 et arrêt de la Cruz, para. 57). 

Une fois établi que les communautés sont titulaires du droit de propriété collective, la Cour poursuit ses raisonnements afin de déterminer si ce droit a été violé.

Les deux arrêts se situent dans la continuité de la jurisprudence constante de la Cour en ce qui concerne l’obligation à charge des Etats de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones. Cette obligation était plus particulièrement en jeu dans l’affaire de la Cruz. Nous le voyons plus en détails dans la section qui suit.

B. Rappel des obligations des Etats : démarcation, délimitation et attribution des territoires des peuples et communautés autochtones et tribales

Cette note peut être l’occasion de rappeler ces obligations à charge des Etats et les droits des peuples autochtones.

Dans ces arrêts la Cour rappelle et applique sa jurisprudence constante en matière de droits de propriété collective des peuples autochtones sur le fondement de l’article 21 de la Convention Interaméricaine de protection des droits de l’homme.

1. Dans l’arrêt de la Cruz elle rappelle de manière très didactique le contenu matériel de ce droit aux paras. 100 à 106[2].

La Cour souligne tout d’abord le lien « étroit » entre les peuples autochtones et leurs terres ainsi que les ressources naturelles et les « éléments incorporels » qui s’y trouvent. Ce lien étroit correspond aux spécificités culturelles, spirituelles, à l’intégrité et au système économique des peuples autochtones. La Cour rappelle que le droit de propriété des peuples autochtones a une dimension collective et une signification qui ne correspondent pas forcément à la notion « classique » de propriété, et que ces dimensions et significations particulières sont protégées par l’article 21 de la Convention. La protection de la propriété collective est essentielle pour les peuples autochtones : elle garantit la survie même des peuples autochtones.[3]

Dans son examen du respect du droit de propriété collective, la Cour examine de droit constant les obligations à charge des Etats. Ces obligations sont négatives (« obligations de ne pas … » ) et positives (obligations d’adopter les mesures factuelles et juridiques – législatives et administratives - nécessaires pour garantir la jouissance effective des droits garantis[4]).[5]

Parmi ces obligations positives, se trouve celle en jeu dans l’affaire de la Cruz : l’obligation à charge des Etats de délimitation, démarcation et attribution des territoires des communautés autochtones et tribales. Les Etats doivent créer un mécanisme effectif de délimitation, démarcation et attribution des territoires des communautés autochtones et tribales.

Autre exigence, la reconnaissance des droits collectifs de propriété doivent être garantis « à travers l’ attribution d’un titre de propriété formel, ou autre forme similaire de reconnaissance étatique, qui attribue la sécurité juridique a la possession » du peuple autochtone face aux actions de tiers ou des agents de l’Etat. La Cour a complété cette exigence en établissant que les carences de délimitation et démarcation effectives des limites des territoires des peuples autochtones peuvent créer un climat d’incertitude permanente pour les peuples autochtones dont les membres ne savent pas avec certitude l’étendue géographique de  leur droit de propriété collective et, partant, ignorent où ils peuvent bénéficier de l’usage et de la jouissance libres de leurs biens.

 

Ces deux exigences sont complétées par une série de quatre droits des peuples autochtones quant aux terres et territoires traditionnels. Ces droits sont le fondement de la violation du Honduras dans l’affaire Punta Piedra, nous y reviendrons dans la seconde partie de la note.

Tout d’abord, la propriété traditionnelle des peuples autochtones sur leurs terres a les mêmes effets qu’un titre de pleine propriété attribué par l’Etat.

Ensuite, la propriété traditionnelle attribue aux peuples autochtones le droit d’exiger la reconnaissance officielle de propriété et son enregistrement.

Par ailleurs, les membres des peuples autochtones qui pour des raisons indépendantes de leur volonté ont quitté leurs terres traditionnelles ou perdu la possession de leurs terres traditionnelles conservent leur droit de propriété sur ces terres, même en l’absence de titre légal (à moins que ces terres aient été transmises légitimement à des tiers de bonne foi).

Enfin, dans le cas où les membres des peuples autochtones auraient involontairement perdu la possession de leurs terres et si ces terres ont été transférées légitimement à des tiers de bonne foi, ces membres ont le droit de les récupérer ou à obtenir des terres de qualité et dimensions identiques.[6]

2. La Cour s’est également prononcée sur les droits procéduraux des peuples autochtones, volet procédural du droit de propriété collective  (obligation de consultation, d’information, et d’obtenir l’accord préalable aux activités ayant lieu sur les territoires traditionnels et autorisées par l’Etat ou menées par lui). Nous reviendrons sur le droit à la consultation dans la seconde partie de la note (dans le contexte de la création par le Honduras d’une zone écologique protégée qui se superpose partiellement aux territoires traditionnels de la communauté).

Concernant le droit d’accès à un tribunal la Cour renvoie  encore une fois à son droit constant qui prévoit des garanties spécifiques aux peuples autochtones[7] : les peuples autochtones ont le droit à ce que soient mis en place des mécanismes administratifs effectifs et expéditifs afin de protéger, garantir et promouvoir leurs droits sur leurs terres et territoires. A travers ces mécanismes doivent pouvoir se réaliser les processus de reconnaissance, attribution, démarcation et délimitation de leur propriété territoriale. Ces mécanismes doivent être en conformité avec les exigences du droit à un procès équitable. En ce qui concerne les peuples autochtones, la Cour exige de droit constant que l’Etat prenne en compte les particularités de ces peuples, leurs caractéristiques économiques et sociales, ainsi que leur « situation de vulnérabilité particulière », leur droit coutumier, et leurs valeurs, usages et coutumes.[8]

C. Violation de l’obligation de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones

Dans l’affaire de la Cruz, la Cour à la violation par le Honduras de ses obligations et des droits de la Communauté après avoir relevé plusieurs éléments : un premier lot de terres n’a pas été délimité, démarqué ni attribué jusqu’en 2000, un second lot n’a pas été délimité, démarqué ni attribué jusqu’en 2001[9]. Concernant deux autres lots de terres et territoires la Cour conclut à la non violation de l’article 21 de la Convention pour deux raisons : dans un premier cas le temps écoulé entre la demande de la Communauté et l’attribution n’est pas estimée trop longue (4 ans), et dans le second cas la Cour ne dispose pas des éléments lui permettant de se prononcer (tout au plus relève-t-elle que l’attribution s’est faite d’office, sans que la Communauté n’ait eu à solliciter la délimitation, démarcation et attribution).

La Cour conclut également à la violation du droit de propriété collective du fait de l’incursion de tiers au sein des territoires traditionnels (voir la vue d’ensemble de l’arrêt en fin de note).

Concernant le droit d’accès à un tribunal, la Cour conclut en l’espèce que le Honduras a violé le droit d’accès à un tribunal dont est titulaire toute personne qui se trouve sous la juridiction de l’Etat (articles 1.1, 8.1 et 25 de la Convention)[10]. La Cour relève que le caractère de territoire traditionnel n’a pas été pris en compte lors des procédures judiciaires et administratives qui, de plus, ont été d’une durée excessive[11].

 

Dans la première partie nous avons vu que la Cour rappelle ses exigences qui sont de droit constant quant à la garantie du droit de propriété collective, tant pour son volet matériel que pour son volet procédural. Nous sous sommes concentrés sur l’arrêt de la Cruz où était en jeu l’obligation de délimiter, démarquer et attribuer les terres et territoires des peuples autochtones. En notes de bas de pages nous avons signalé que la Cour renvoie également à cette même jurisprudence constante dans l’arrêt Punta Piedra. Dans la partie qui suit nous soulignons trois aspects par lesquels la Cour enrichit et précise ce droit constant.

 

II. Contenu du droit de propriété collective des peuples autochtones : la Cour apporte d’utiles précisions

Avec ces deux arrêts la Cour précise le contenu du droit de propriété collective des communautés et peuples autochtones. Nous aborderons successivement l’obligation à charge des Etats d’assainir un territoire traditionnel (A), les précisions du contenu du droit de propriété collective des peuples autochtones lorsqu’une zone écologique protégée se superpose au territoire d’un peuple autochtone (B), et la question de l’usage, de la jouissance et de l’utilisation par les peuples autochtones des plages, mers et ressources qui s’y trouvent (C).

A. Arrêt Punta Piedra : obligation à charge des Etats d’assainir un territoire traditionnel

Dans l’affaire Punta Piedra n’étaient pas en jeu l’obligation de délimiter, démarquer et attribuer les terres traditionnelles. Le Honduras s’était déjà conformé à cette obligation. L’obligation en jeu était plutôt celle de garantir l’usage et la jouissance des terres et territoires traditionnels et garantir que des tiers (en l’espèce des villageois) n’entravent pas l’usage et la jouissance de ces territoires.

Le Honduras pouvait s’acquitter de cette obligation en adoptant une mesure positive d’ « assainissement » que la Cour définit comme étant « le procédé qui dérive de l’obligation des Etats de supprimer tout type d’interférence sur le territoire en question (le territoire traditionnel occupé par des tiers. Ici des villageois). En particulier, l’assainissement se réalisera à travers la possession pleine du propriétaire légitime (ici la communauté de Punta Piedra) et, si pertinent et selon ce qui sera convenu, à travers le paiement des améliorations des tiers qui occupent le territoire et leur déplacement, afin que la communauté de Punta Piedra puisse user et jouir pacifiquement et effectivement de sa pleine propriété collective ».[12]

En l’espèce la Cour conclut que le Honduras a violé cette obligation d’assainissement[13] et, partant, le droit de propriété collective garanti à l’article 21 de la Convention. Il n’a pas agi avec la diligence due lorsqu’il a eu connaissance des conflits entre la communauté de Punta Piedra et les villageois installés sur leur territoire.[14] Aussi, l’Etat n’a pas assumé son rôle de garant du respect des accords entre les parties comme « un devoir propre » ni « exécuté les actions » qui auraient permis que ces accords aient un « effet utile ». Les requérants ont du engager une série de recours internes contre le Honduras afin de faire respecter ces accords.[15]

Avant que la Cour ne rende son arrêt le Honduras avait partiellement reconnu sa responsabilité sur ce point en ne garantissant pas la « possession pacifique par la communauté de ses terres à travers l’assainissement et sa protection effective vis-à-vis de tiers ».[16]

B. Arrêt de la Cruz : précisions du contenu du droit de propriété collective des peuples autochtones lorsqu’une zone écologique protégée se superpose au territoire d’un peuple autochtone

1. Les enjeux liés à cette superposition

Les enseignements de la Cour sont extrêmement importants car dans de nombreux Etats les zones protégées se superposent aux terres et territoires des peuples autochtones.

En creux, une telle superposition soulève la question du conflit entre exigences de protection de l’environnement et protection des droits des peuples autochtones. Plus encore, il s’agit alors d’apprécier la mise en balance entre ces intérêts parfois conflictuels, or cette mise en balance est opérée par des Etats dont la « gouvernance » est parfois douteuse et au dont les abus de pouvoir sont loin d’être des vues de l’esprit.

Une autre question est soulevée par la superposition entre zones naturelles protégées et territoires traditionnels des peuples autochtones. Il s’agit des choix opérés par les Etats pour protéger l’environnement. Est-ce que L’Etat choisit de mettre une zone écologique « sous cloche » (en y interdisant toute activité/interférence humaine) ou est-ce l’Etat choisit une approche qui recherche un équilibre entre protection de l’environnement et droits des peuples autochtones à mener des activités (entre autres de subsistance ou culturelles) au sein de la zone protégée ?

En l’espèce les faits litigieux ont lieu au Honduras, mais le cas du Mexique est un bon exemple de ce type de mise en balance : de nombreux peuples autochtones se trouvent sur le territoire mexicain, territoire qui est aussi « méga-divers » du point de vue de la biodiversité (cad qu’une diversité biologique exceptionnelle s’y trouve).

Pour aller plus loin, le lecteur peut consulter des documents en suivant ces liens (presque tous en espagnol) :

2. Position de la Cour : à la recherche d’un équilibre entre intérêts conflictuels

Dans l’arrêt de la Cruz la Cour se prononce pour un équilibre entre exercice par l’Etat de ses pouvoirs (devoirs) de protection l’environnement et droits des peuples autochtones qui s’exercent sur des zones naturelles protégées.

Le 28 décembre 2000 le Congrès national Hondurien a créé un parc national, la zone naturelle protégée « Punta Izopo » (18 820 hectares) qui fut intégrée au système nationale de zones protégées. Le parc est administré par une organisation non-gouvernementale (PROLANSATE). Le décret par lequel a été créé le parc établit que les personnes qui vivent sur le territoire du parc conserveront leurs droits de propriété mais « devront strictement respecter les plans de gestion du territoire ».[17]

Dans l’arrêt de la Cruz la Cour rappelle et applique les droits procéduraux des peuples autochtones dans le cadre la superposition entre territoires de la Communauté ainsi que dans le cadre des activités autorisées ou menées par l’Etat au sein de ces territoires[18]. Dans les lignes qui suivent nous nous attarderons sur la question du droit à être consulté lié à la mise en place de la zone écologique protégée.

2.1 La zone écologique protégée et l’obligation de consulter la Communauté : rappel du droit constant

La Cour s’est penchée sur la question de savoir si la communauté avait été dûment consultée avant la mise en place de la zone écologique protégée située en partie sur les terres traditionnelles de cette communauté.

Cette note est l’occasion de rappeler les obligations qui lient les Etats en matière de consultation des peuples autochtones dans le contexte du droit à la propriété collective. Nous verrons ensuite (2.2) que la Cour conclut à la violation de cette obligation par le Honduras.

 

Les obligations qui lient les Etats quant à la consultation des peuples autochtones dans le contexte du droit à la propriété collective sont solidement affirmées dans le droit constant de la Cour. Dans son arrêt de la Cruz la Cour rappelle quelles sont ces obligations.

La Cour rappelle tout d’abord que le droit à la propriété collective n’est pas un droit absolu (tout comme le droit de propriété « classique » de la Convention Européenne des Droits de l’Homme – Conseil de l’Europe).

Les Etats peuvent interférer avec ce droit pour autant que certaines exigences (« lignes directrices » dans le langage de la Cour) soient respectées.[19] Ces cinq exigences sont les suivantes : les interférences doivent avoir une base légale, être nécessaires, proportionnelles, avoir comme but la réalisation d’un objectif légitime dans une société démocratique, et l’interférence ne peut conduire à la négation du peuple autochtone en tant que tel.

Au surplus, et c’est là que le lien est fait avec les exigences procédurales, trois exigences s’appliquent lorsque l’Etat souhaite mener (ou autoriser) des activités d’exploration, d’exploitation ou d’extraction des ressources naturelles situées sur les territoires des peuples autochtones. Ces trois exigences sont que l’Etat doit mener une procédure adéquate et participative qui garantisse le droit à la consultation, l’Etat doit réaliser une étude d’impact environnemental, et, lorsque cela s’impose, l’Etat doit partager raisonnablement les bénéfices réalisés par l’exploitation des ressources naturelles en fonction de ce que la communauté détermine en appliquant ses propres coutumes et traditions.[20]

Une fois posée l’exigence de consultation, la Cour en précise les contours. La Cour rappelle son droit constant et signale cinq exigences cumulatives [21]: la consultation doit avoir lieu avant toute mise en œuvre du projet (la consultation doit avoir lieu dès les toutes premières étapes de conceptualisation du projet d’activités[22]), la consultation doit être menée de bonne foi et avoir pour finalité la conclusion d’un accord, la consultation doit être adéquate et accessible, une étude d’impact environnemental doit être réalisée, et la consultation doit être dûment informée (cad que les peuples autochtones doivent disposer de l’information nécessaire). Si l’Etat ne se conforme pas à toutes ces exigences sa responsabilité internationale peut être mise en jeu.

2.2 La zone écologique protégée et l’obligation de consulter la Communauté : violation de l’obligation par le Honduras

En l’espèce la Cour relève des carences de l’Etat, tant dans la décision de mettre en place la zone écologique protégée qui se superpose en partie avec les terres traditionnelles de la communauté que dans le processus qui a abouti à la rédaction du plan de gestion de la zone[23]. On peut souligner que la Cour ne retient pas qu’un échange d’informations ou une « socialisation » avec la Communauté sont suffisants au regard des exigences quant à la consultation : la Cour requiert un « dialogue authentique comme élément d’une procédure de participation voué à aboutir à un accord. » [24]

Le Honduras a donc violé le droit à la propriété collective (article 21 de la Convention) et l’obligation de garantie du respect des droits protégés par la Convention par le droit interne (article 2 de la Convention).

2.3 Limitation du régime juridique de la zone écologique et jouissance par la Communauté de son territoire et des ressources qui s’y trouvent

La Cour s’est prononcée sur la recherche d’un équilibre entre l’intérêt général poursuivi par la mise en place d’une zone écologique protégée et les intérêts de la Communauté à pouvoir jouir de leurs droits de propriété collective sur leurs terres lorsque la zone écologique est située sur leurs terres d’une manière très indirecte.

La Cour ne s’est pas prononcée sur le régime de la zone protégée dans la partie de son arrêt qui traite de la violation de consulter la Communauté. Elle n’établit donc pas une obligation d’assouplir le régime des zones protégées situées sur le territoire d’un peuple ou d’une communauté autochtone. Elle établit plutôt un précédent en ordonnant cet assouplissement dans la partie de son arrêt sur les réparations où elle a assoupli le régime de la zone protégée sur le fondement de la violation de l’obligation de consulter préalablement la Communauté autochtone.

Dans la partie de l’arrêt qui traite des garanties de non-répétition et de mise en conformité du droit interne hondurien (paras. 275 à 282) et concernant la demande des représentants de la Communautés de « déroger aux zones protégées et parcs nationaux qui se situent sur des territoires » de la Communauté et qui furent créés sans consulter la Communauté, la Cour ordonne au paragraphe 180 que l’Etat « garantisse le libre accès, usage, et la jouissance de la propriété collective dans le chef de la Communauté » sur la partie de la zone protégée qui est située sur son territoire.

Il s’agit sans nul doute d’un assouplissement du régime de l’aire protégée, dans la mesure où les aires protégées encadrent strictement les activités et interférences humaines (par exemple, interdiction plus ou moins absolue de couper des arbres, de ramasser des plantes, ou de chasser ou pêcher).

Reste à voir dans les années à venir si l’ordre de la Cour d’assouplir le régime de la zone protégée sera respecté et si cet ordre génèrera de nouveaux conflits ou, au contraire, posera les bases d’une cohabitation pacifique entre le régime de la zone protégée et les droits d’usages et de jouissance de la Communauté.

C. Arrêt de la Cruz : usage, jouissance et utilisation par les peuples autochtones des plages, mers et ressources qui s’y trouvent

Toujours dans l’arrêt de la Cruz la Cour aborde un autre aspect essentiel : celui de l’extension des territoires des peuples autochtones aux plages et mers côtières. Les requérants demandaient à la Cour de qualifier une partie des plages et de la mer comme territoire traditionnel. La Cour a réalisé une pirouette : elle ne se prononce pas sur la qualification de cette partie des plages, de la mer et des ressources qui s’y trouvent comme territoire traditionnel, mais invoque le principe de non-discrimination. Ce qui lui permet de ne pas se prononcer sur la superposition (ou conflit) entre ces zones qui sont des biens nationaux d’usage public en droit interne et la propriété collective de la communauté. Elle conclut que l’Etat doit garantir l’usage, la jouissance et l’utilisation des plages et mers des peuples autochtones dans les mêmes conditions qu’elle le garantit à d’autres personnes, et sans discrimination[25]

 

Conclusion

Dans ces deux arrêts notifiés le 18 décembre 2015 la Cour conclut à la violation de la Convention Interaméricaine dur les Droits de l’Home par le Honduras. Etaient en jeu les territoires traditionnels de deux communautés. La Cour a renvoyé à son droit constant en ce qui concerne l’obligation de démarquer, délimiter et attribuer ces terres. La Cour a relevé des violations du droit de propriété collective tant en son volet matériel qu’en son volet procédural.

Néanmoins, ces arrêts ne se limitent pas à illustrer une application du droit constant de la Cour en ce qui concerne le droit de propriété collective. La Cour enrichit sa jurisprudence en se prononçant sur deux aspects : les conflits suscités par la création par le Honduras d’une zone écologique protégée qui se situe en partie sur un territoire traditionnel et l’obligation d’assainissement (entendue comme résolution des conflits qui empêchent une communauté de jouir effectivement de ses terres et territoires).

Quant à la superposition entre une zone écologique protégée et son régime juridique particulier qui limite les activités qui peuvent y être menées par les peuples autochtones alors même que cette zone se trouve en partie sur leur territoire traditionnel, la Cour semble donner la priorité aux peuples autochtones en exigeant que l’Etat assouplisse le régime de la zone en ce qui les concerne. On peut relever que la Cour le fait dans la partie de son arrêt consacrée aux réparations. Il s’agit peut-être d’une première étape avant que la Cour ne consacre à l’avenir ce droit des peuples autochtones au sein même de ses raisonnements quant à la violation du droit de propriété collective des peuples autochtones.

Cet arrêt illustre aussi un lien mis en évidence dans la note sur l’arrêt de la CIJ Costa Rica/Nicaragua du 16 décembre 2015 : le lien entre sécurité et accès aux ressources naturelles. Dans ces deux arrêts de la Cour IADH l’accès aux terres et aux ressources qui s’y trouvent a généré des conflits très violents, culminant avec le meurtre de membres des communautés requérantes.

 

Dr. Armelle Gouritin, Centro de Investigación y Docencia Economicas, Aguascalientes - Mexique

armellegouritin(a)gmail.com

 

Annexe 1. Vue d’ensemble des arrêts de la Cruz et Punta Piedra (faits litigieux – Conclusions de la Cour – réparations)

I. Vue d’ensemble de l’arrêt de la Cruz

(1) Faits litigieux

- Extension de la délimitation urbaine de la municipalité de Tela, extension qui couvre une partie du territoire revendiqué par la communauté comme territoire traditionnel.

- Vente de terres qui avaient été reconnues comme par l’Etat comme territoire traditionnel.

- Transfert opéré par la Municipalité de Tela de terres situées sur le territoire revendiqué par la communauté au Syndicat d’Employés et Travailleurs de la municipalité.

- Création de l’aire protégée “Parque Nacional Punta Izopo” sur une partie du territoire traditionnel de la communauté

- Développements de projets touristiques au sein de la zone reconnue comme territoire traditionnel de la communauté.

- Demandes de titres à l’égard de différents territoires.

- Ventes et adjudications à des tiers de terres traditionnelles.

- Enquêtes liées aux présumées menaces et mort de quatre membres de la communauté.

(2) Violations des droits de l'homme - Conclusions de la Cour

- Le Honduras a violé le droit à la propriété collective (article 21 de la Convention Américaine relative aux Droits de l’Homme) au préjudice de la communauté, sur les fondements suivants:

  • Violation de l’obligation de délimiter le territoire qui avait été conféré à la communauté en 1950 et 1993.
  • Violation de l’obligation de délimiter et titulariser un lot de terres reconnu comme territoire traditionnel par l’Institut National Agraire (Instituto Nacional Agrario - INA).
  • Violation de l’obligation de garantir l’usage et la jouissance des territoires attribués à la communauté reconnus comme terres traditionnelles par l’INA.
  • Violation de l’obligation de garantir un processus adéquat et effectif  qui garantisse le droit à la consultation de la communauté à travers des propres institutions et organes de représentation lors (i) des phases de planification ou exécution des projets touristiques (ii) de l’adoption du décret qui a établi l’aire naturelle protégée (iii) de l’approbation du Plan de gestion de cette aire protégée, et (iv) en ce qui concerne la superposition de l’aire protégée avec les terres de la communauté à laquelle l’Etat a attribué un titre de propriété.

- Violation par l’Etat de l’obligation de mettre en conformité son droit interne (article 2 de la Convention) pour ne pas avoir établi en droit interne (antérieurement à 2004) les normes ou pratiques qui auraient permis de garantir le droit à la consultation au moment des faits litigieux.

- Violation par l’Etat des garanties judiciaires et à la protection judiciaire (articles 8 et 25 de la Convention) sur les fondements de:

  • La résolution d’une sollicitude de pleine propriété qui n’a pas pris en compte la nature traditionnelle d’un des lots du territoire.
  • La durée excessive des actions judiciaires et administratives à l’égard des ventes et adjudications des terres traditionnelles.
  • Le manquement au devoir de mener une enquête concernant divers faits dénoncés par la communauté et ses membres et que l’enquête n’ait pas été lancée d’office concernant la mort de quatre membres de la communauté.

(3) Réparations

L’Etat doit

- Réaliser un acte public de reconnaissance de responsabilité internationale.

- Procéder à la délimitation des terres pour lesquelles a été attribué une propriété collective tant au tire de pleine de propriété qu’au titre de garantie d’occupation.

- Attribuer un titre de propriété collective dument délimité concernant un lot de terre reconnu comme territoire traditionnel de la communauté.

- Initier dans un délai raisonnable l’enquête en ce qui concerne la mort de quatre membres de la communauté.

- Garantir le libre accès, usage et jouissance de la propriété collective de la communauté sur la partie de son territoire qui se superpose à l’aire protégée.

- Créer les mécanismes adéquats pour réguler son système de Registre de Propriété.

- Créer un fonds de développement communautaire en faveur des membres de la communauté.

II. Vue d’ensemble de l’arrêt Punta Piedra

(1) Faits litigieux

- Lorsque l’Etat a attribué un titre de propriété à la communauté en 1993 étendu en 1999, au moment de la titularisation une partie du territoire était occupé par les résidents d’un village.

- Dans le cadre des processus de conciliation en 2001, l’Etat s’était engagé à assainir le territoire en faveur de la communauté à travers le paiement d’améliorations et à relocaliser les résidents du village. Les engagements ne furent pas effectifs, ce qui a mené à des affrontements entre la communauté et les résidents du village.

- Lors de ces affrontements la communauté a été victime d’actes de violence et d’intimidation (ayant entre autres conduits à la mort d’un membre de la communauté).

- Octroi d’une concession d’exploitation minière qui affecterait une partie du territoire de la communauté.

(2) Violations des droits de l'homme - Conclusions de la Cour

- Le Honduras a violé le droit à la propriété collective (article 21 de la Convention) sur les fondements suivants: non garantie de l’usage et de la jouissance du territoire de la communauté par cette communauté due à

  • L’absence d’assainissement du territoire par l’Etat
  • Non exécution des accords de conciliation

… qui ont empêché la communauté de jouir de la possession et protection de leur territoire face à des tiers.

- Le Honduras a violé le droit à la propriété collective combiné au droit à la consultation et à l’identité culturelle (articles 21, 1.1 et 2 de la Convention) sur les fondements suivants:

  • La concession minière pourrait générer une atteinte directe au territoire de la communauté
  • Ce risque exigerait la réalisation d’une consultation antérieure de la communauté, laquelle n’a pas eu lieu
  • Le droit interne manque de précision en ce qui concerne les étapes antérieures à la consultation : la consultation a lieu avant l’exploitation mais pas avant l’exploration. La Cour conclut à un manquement à ses obligations positives d’adopter des mesures de droit interne.

- Le Honduras a violé le droit à la protection judiciaire (articles 25.1 et 25.2.c. de la Convention) sur les fondements suivants:

  • Les accords de conciliation d’assainissement auxquels par lesquels s’est engagé l’Etat doivent être voués à être efficaces, ils doivent donc être adoptés par le biais de mécanismes qui en permettent l’exécution directe sans nécessiter la mise en jeu d’autres voies de caractère administratif ou judiciaire.
  • Bien que les accords en question étaient adaptés quant à l’objectif d’aboutir à l’assainissement du territoire de la communauté (assainissement qui incombait d’office à l’Etat), la non mise en œuvre directe des accords les a rendus inefficaces. Ce qui a empêché la possibilité réelle d’user et jouir du territoire attribué à la communauté.
  • Partant, l’Etat est responsable des carences quant à la mise en œuvre des accords. Ce qui emporte violation des articles 25.1 et 25.2.c de la Convention.

- Le Honduras n’a pas violé le droit à la vie (article 4 de la Convention) dans le cadre de la mort d’un membre de la communauté car la Cour conclut que les éléments de preuve réunis ne démontrent pas l’Etat avait connaissance ou aurait du avoir connaissance d’un risque réel et immédiat à l’égard de ce membre.

- Garanties et protection judiciaires: violation du Honduras sur les fondements suivants: concernant les dénonciations d’usurpation, de menaces et de la mort d’un membre de la communauté, l’Etat n’a pas mené les enquêtes liées à ces dénonciations dans le respect des exigences de diligence et de délai raisonnable.

(3) Réparations

Les mesures de réparation sont les suivantes:

  • Garantir l’usage et la jouissance des terres traditionnelles par le biais de l’assainissement.
  • Faire cesser toute activité liée au projet d’exploration pour laquelle une consultation antérieure n’ait pas eu lieu.
  • Adopter les mesures internes afin que les dispositions réglementaires sur les activités minières ne portent pas atteinte au droit à la consultation antérieure.
  • Créer un fonds de développement communautaire en faveur de la communauté.
  • Continuer et terminer dans un délai raisonnable l’enquête portant sur la mort d’un membre de la communauté et les autres dénonciations portées devant la juridiction interne et, si cela s’impose, sanctionner les responsables.

 

Annexe 2. Archives Sentinelle (à partir de la note la plus récente)

 

Dr. Karine RINALDICour IADH, Peuples autochtones Kuna de Madungandí et Emberá de Bayano et leurs membres c. Panama : entre interprétations douteuses et précisions des droits territoriaux, Bulletin no 418 du 18 janvier 2015 

Charlotte KADY, De l'accaparement des terres et de ses défenseurs, Bulletin no 415 du 14 décembre 2014 

Charlotte KADY,  Première Conférence mondiale sur les peuples autochtones, Bulletin no 404 du 28 septembre 2014 

Dr. Karine RINALDI, Cour IADH : Affaire Norín Catrimán et autres (dirigeants, membres et militante du Peuple autochtone Mapuche) c. Chili : analyse depuis la perspective des droits différenciés des peuples autochtones, Bulletin no 401 du 7 septembre 2014 

Dr. Armelle GOURITIN, Yaiguaje c. Chevron (17/12/2013) et Marisol Ortega Aravena et autres c. la centrale thermoélectrique Bocamina (09/01/2014): les personnes privées garantes de la protection de l’environnement. Perspectives d’Amérique Latine, Bulletin no 374 du 26 janvier 2014 

Dr. Karine RINALDICour IADH : arrêt Peuple Autochtone Kichwa de Sarayaku c. Équateur. Un bilan mitigé, Bulletin no 314 du 9 septembre 2012 

Dr. Karine RINALDICour IADH : Communautés afrodescendantes déplacées du bassin de la rivière Cacarica (opération Genesis) c. Colombie, Bulletin no 372 du 12 janvier 2012  

[1] Remarque: le peuple Garífuna compte environ 40 communautés (arrêt de la Cruz, para. 47 in fine).

[2] Arrêt de la Cruz, paras. 100 à 106.

[3] Dans le même sens, voir arrêt Punta Piedra, paras. 165 – 168.

[4] Dans l’arrèt de la Cruz la Cour rappelle de manière très claire l’application de la théorie des obligations positives aux droits garantis par la Convention au paragraphe 187 (références omises):

"La Corte recuerda que el artículo 2 de la Convención obliga a los Estados Parte a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por la Convención. Es decir, los Estados no sólo tienen la obligación positiva de adoptar las medidas legislativas necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que también deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos, y evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los protegen. En definitiva, “el Estado tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención”. »

[5] Dans le même sens, voir arrêt Punta Piedra, paras. 169 – 170.

[6] Dans le même sens, voir arrêt Punta Piedra, paras. 171 – 179.

[7] Arrêt de la Cruz, para. 227, 228 et 230.

[8] Dans le même sens voir arrêt Punta Piedra, paras. 222 – 224.

[9] A l’occasion de son examen qui concerne ce deuxième lot, la Cour relève comme facteur aggravant que ce lot n’était pas dans la prolongation d’autres lots, ce qui conduisait à une “fragmentation” des terres. Voir le paragraphe 127 de l’arrêt.

[10] Arrêt de la Cruz, para. 226.

[11] Arrêt de la Cruz, paras. 232 – 251. La Cour conclut églament à la violation du volet procédural dans l¡arrêt Punta Piedra, principalement car les accords d’assainissement (sur lesquels nous reviendrons dans la seconde partie) n’ont pas été mis en oeuvre (voir les paras. 235 – 255).

[12] Arrêt Punta Piedra, para. 181 (traduction de l’auteure).

[13] Arrêt Punta Piedra, para. 189.

[14] Arrêt Punta Piedra, para. 185.

[15] Arrêt Punta Piedra, para. 187.

[16] Arrêt Punta Piedra, para. 188 (traduction de l’auteure).

[17] Arrêt de la Cruz, paras. 86 et 87.

[18] Pour les droits procéduraux liés à ces activités, voir les paras. 165 à 167; 174 à 176; et 241 à 251. Plus particulièrement sur l’obligation de procéder à une évaluation de l’impact social et environnemental de deux projets touristiques, voir les paras. 177 à 181.

[19] Arrêt de la Cruz, paras. 154 - 156.

[20] Dans le même sens voir l’arrêt Punta Piedra, paras. 215 - 218. On peut relever une différence entre le droit constant rappelé dans ces arrêts: dans l’arrêt de la Cruz la Cour fait référence à l’étude d’impact environnemental alors que dans l’arrêt Punta Piedra la Cour fait référence à l’étude d’impact environnemental et social (arrêt Punta Piedra, para. 215)

[21] Arrêt de la Cruz, paras. 162 – 163.

[22] Dans l’arrêt Punta Piedra la Cour conclut églament que le Honduras a violé l’obligation de consulter la communauté autochtone, car la consultation de la communauté au sujet d’une concession minière a eu lieu avant l’exploitation et non pas, comme cela est exigé par la Cour, dès les premières phases du projet minier (exploration etc.). Voir l’arrêt Punta Piedra, paras. 222-224.

[23] Arrêt de la Cruz, paras. 168 – 173.

[24] Arrêt de la Cruz, para. 173 (traduction de l’auteure).

[25] Arrêt de la Cruz, para. 137.