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Habitat III 2016 : L'ONU adopte un nouvel agenda urbain

Soumis par Dr. E. MOUBITANG le ven, 10/21/2016 - 13:56

RESUME
Nations Unies – 3ème conférence sur le logement et le développement urbain durable - Quito (Equateur) – du 17 au 20 octobre 2016 - Thème : le développement urbain durable : l’avenir de l’urbanisation ? Enjeu : faire un bilan du chemin parcouru et redynamiser les politiques de développement urbain en lien avec le programme mondial pour le développement durable, le plan d’action d’Addis Abeba sur le financement du développement et l’Accord de Paris sur le changement climatique – Résultat : un « nouvel agenda urbain ».

INTRODUCTION

Notre époque est celle de l’ère urbaine. Pour la première fois dans l’histoire de l’humanité, plus de la moitié de la population mondiale vit dans les villes et cette proportion sera de 60 % en 2030, selon les projections du Système des Nations Unies. Par ailleurs, 90% de cette croissance urbaine se produit dans les pays en développement. Dans les vingt prochaines années, un doublement de la population urbaine est attendu dans les deux régions les plus pauvres du monde (l’Asie du Sud et l’Afrique subsaharienne) (http://endaecopop.org/2016/10/07/contribution-nouvel-agenda-urbain-mondi...). Dans ces pays, plus d’un milliard d’habitants vivent dans des bidonvilles et font face quotidiennement à des risques sanitaires, des risques liés à l’emploi vulnérable ou dangereux, des chocs externes dus à des catastrophes naturelles. L’ensemble de ces risques sont aggravés par une mauvaise qualité de gouvernance pas suffisamment attentive aux besoins des communautés en vue de transformer ces bidonvilles en quartiers dynamiques et bien intégrés. C’est dans ce contexte qu’intervient la Conférence mondiale des Nations Unies sur le logement et le développement durable qui s’est tenue à Quito, en Equateur, du 17 au 20 octobre 2016 et dont le principal objectif est d’établir un « nouvel agenda urbain » (https://www2.habitat3.org/bitcache/97ced11dcecef85d41f74043195e5472836f6...), accord international pour la mise en œuvre du développement urbain durable, qui fixe le cadre stratégique et normatif en matière d’urbanisme pour les deux décennies à venir. A travers le « nouvel agenda urbain », l’orientation majeure de la communauté des nations est de créer un modèle de développement urbain durable favorisant un nouveau modèle de ville.
La première conférence internationale consacrée aux villes (Habitat I) s’est tenue à Vancouver du 31 mai au 11 juin 1976. A l’époque, les deux tiers de l’humanité vivaient encore en milieu rural et l’urbanisation ne figurait pas parmi les priorités des chefs d’Etat et de gouvernement. Pourtant, le problème prend de l’ampleur notamment dans les pays en voie de développement qui font face à un exode rural massif. Habitat I marque le début d’une prise de conscience mondiale. La communauté internationale reconnaît unanimement que les conditions de l’habitat influent directement sur le développement humain, social et économique, et qu’un développement urbain incontrôlé peut avoir un impact néfaste sur l’environnement. Ces travaux conduisent au Plan d’action de Vancouver qui élabore, à un niveau international, les premières stratégies pour résoudre les problèmes de croissance urbaine.
En 1996, les Nations Unies organisent à Istanbul une deuxième conférence sur les villes afin de faire un bilan des progrès réalisés depuis Vancouver. Les gouvernements participants reconnaissent une détérioration globale des conditions de logement et de vie. L’urgence d’une action immédiate entraîne la proclamation du Programme pour l’habitat. Ce plan stratégique adopté par 171 pays contient plus de 100 engagements et 600 recommandations. Dans une déclaration commune, les Etats-membres affirment que « les villes doivent être un lieu où chacun doit être capable de s’épanouir en dignité, santé, sécurité, bonheur et avec espoir » et ils fixent le double objectif de l’ONU-Habitat : l’accès à un logement décent pour tous ; le développement durable de tous les établissements humains dans un monde qui s’urbanise toujours davantage.
La croissance urbaine a commencé à s’accélérer dans les années 1950, alors que la population urbaine représentait un tiers de la population mondiale. Depuis cette époque, l’humanité a connu la croissance urbaine la plus rapide de son histoire, le nombre de citadins s’approchant de celui des habitants des zones rurales. Aujourd’hui, ce moment charnière marque l’avènement d’un nouveau millénaire urbain (I), la moitié de la population terrestre vivant en ville. Cela exige de constituer un « nouvel agenda urbain » (II) mettant en parallèle l’économie, la justice sociale, l’égalité et la politique, données à la fois indépendantes et étroitement liées.

I)- UN NOUVEAU MILLENAIRE URBAIN

L’urbanisation est devenue une tendance mondiale qui concerne une grande partie de la population. 50% de la population mondiale vit désormais dans des villes et les statistiques prévoient plus de 3 milliards de personnes supplémentaires dans les zones urbaines d’ici à 2050 (http://affaires.ma/habitat-iii-repenser-la-gestion-des-villes/) (A). Cette redistribution de la population « est à l'origine d'une multitude de problèmes graves, tels que l'approvisionnement en eau, le manque d'hygiène, le manque d'habitation, la pauvreté urbaine, l'insuffisance de la gouvernance urbaine, le VIH et le sida », soulignent les Nations Unies ( http://www.lemonde.fr/international/article/2006/06/20/l-urbanisation-ga...) (B).

A)- Le siècle des mégalopoles

La transition urbaine a changé le visage des villes dans le monde : en 1900, on comptait environ une douzaine de villes de plus d’un million d’habitants. De nos jours, on recense plus de 300 métropoles ayant des populations similaires ou plus importantes. Si le XXème siècle se caractérisait par un mitage accéléré autour des villes et par l’apparition de mégalopoles, il est possible que le XXIème siècle soit considéré comme le siècle des « hyper cités », d’énormes conurbations de plus de 20 millions d’habitants. Ces grandes agglomérations grignotent progressivement les zones rurales et les villes qui les entourent. Stimulées par le développement économique et la croissance de leur population, elles deviennent des agrégats polycentriques, comptés comme une seule entité. La population des mégalopoles est supérieure à celle de pays entiers. Le grand Bombay, qui entrera bientôt dans la catégorie des hyper cités, a déjà un nombre d’habitants plus important que la population totale de la Norvège et de la Suède réunies (http://www.constructif.fr/bibliotheque/2007-2/faire-face-a-une-urbanisat...).
Les grandes villes comptent non seulement en raison de leur taille, mais aussi parce que leur échelle crée une complexité nouvelle, ainsi que des dynamiques et des interactions multiples entre les différents processus démographiques, sociaux, politiques, économiques et écologiques. Ces villes ont un rôle de plus en plus important dans la création de richesse, l’amélioration du développement social et la conquête des investissements. Sao Paulo, la plus grande ville du Brésil, ainsi que Bangkok, la capitale de la Thaïlande, accueillent toutes deux à peine plus de 10 % de la population de leur pays, mais chacune génère plus de 40 % de leur PIB. Les biens et les services sont habituellement produits plus efficacement dans les zones densément peuplées. Cependant, c’est également dans ces zones que l’on peut voir et sentir la surpopulation, la pollution et les mauvaises conditions sanitaires liées aux densités de population importantes dans les villes pauvres. C’est également dans ces grandes villes que les niveaux de pauvreté élevés, l’inégalité sociale et la dégradation de l’environnement aggravent la vulnérabilité des populations. Avec des niveaux d’exclusion plus importants, des divisions ethniques, une ségrégation et des disparités croissantes, les grandes agglomérations constituent un milieu favorable au développement de la délinquance, de l’insécurité et du conflit. La difficulté est que la plupart des grandes villes des pays en développement ne sont pas prêtes à relever les défis liés à l’urbanisation. Elles ne génèrent pas de structures urbaines fonctionnelles pour répondre aux problèmes de gestion et de planification de cet environnement. Leurs actions sont rarement pensées dans le cadre d’un système unifié. Pourtant, la plupart de ces villes rassemblent au moins 20 municipalités, voire davantage. Il existe un besoin important de formes de gouvernance urbaine polycentrique et de liens forts entre les municipalités. Malheureusement, des structures de gouvernance urbaine efficace n’ont pas encore été créées, ce qui rend difficile la gestion de services essentiels, comme les transports, la sécurité, la gestion des déchets et la protection de l’environnement.

B)- Des petites villes mal préparées à croître

Contrairement à une opinion répandue, les plus grandes villes du monde accueillent seulement entre 9 et 11 % de la population mondiale, et leur croissance annuelle n’est « que » de 1,5 %, soit un rythme assez lent. La tendance en cours et à venir indique que la majorité des migrants vers les villes viennent s’installer dans de petites villes de moins de 500 000 habitants, ou dans des agglomérations moyennes de 1 à 5 millions d’habitants. Ces villes accueillent près de 73 % de la population mondiale (respectivement 53 et 22 %). Les prévisions indiquent qu’elles vont croître à un rythme plus rapide que toute autre catégorie de ville, car elles absorberont la moitié de la croissance urbaine des deux prochaines décennies (http://www.constructif.fr/bibliotheque/2007-2/faire-face-a-une-urbanisat...). Malheureusement, très peu de ces petites villes ou villes intermédiaires sont prêtes à relever le défi urbain. D’après le programme d’indicateurs urbains (Urban Indicators Programme) de l’UN-HABITAT, 70 % des villes d’un panel global d’agglomérations mondiales reconnaissent qu’elles n’ont pas les moyens d’encadrer le processus d’urbanisation. Ainsi, elles ne savent pas dans quelle mesure la croissance urbaine est ou non issue de celle des quartiers pauvres et informels. Cette absence de données n’est pas uniquement due au manque d’outils de mesure, elle reflète également la méconnaissance des défis posés par l’urbanisation, ainsi que l'absence de volonté des autorités locales de reconnaître, et, partant, de résoudre les problèmes de pauvreté urbaine. C’est pour cela que les gouvernements ne mettent pas en place de structures de gouvernance adaptées pour bâtir des villes socialement et écologiquement durables. Ils ne créent pas non plus les conditions pour répondre aux retards croissants dans l’offre de services de base, ni ne développent des systèmes rendant des terrains et des logements disponibles à un prix abordable. Cela permettrait de limiter la dégradation incessante du parc immobilier qui, dans de nombreux pays en développement, se caractérise par une grave surpopulation et un manque de logements durables. Très peu de mesures sont élaborées et mises en œuvre pour atténuer la vulnérabilité accrue des communautés pauvres face aux problèmes sanitaires, aux chocs environnementaux ou aux catastrophes naturelles.
Pour résumer, dans nombre de villes intermédiaires des pays en développement, les gouvernements et les autorités locales ne prennent aucune mesure pour faire face à leur avenir, c’est-à-dire une croissance urbaine accélérée, jointe à différentes formes de pauvreté généralisée. Même s’il n’existe pas de solution unique, convenant à toutes les villes, on peut envisager des cadres de référence au sein desquels les villes peuvent explorer des approches innovantes convenant à leur environnement local, prenant en compte les formes de démocratie locale et les systèmes de gestion urbaine qui leur sont propres. Les villes doivent toutefois demeurer réceptives aux nouvelles idées et aux processus créatifs qui s’étendent dans tous les domaines du développement politique local, de la prise de décision et de la gestion urbaine améliorée.

II)- UN NOUVEL AGENDA URBAIN

La Conférence 2016 des Nations Unies sur le logement et le développement urbain durable (Habitat III) qui s'est achevée jeudi 20 octobre 2016 à Quito, en Equateur, a adopté un « Nouvel agenda urbain » (http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=38344&Cr=ODD&Cr1=#.WAm4r...). L'agenda ne fixe pas des objectifs spécifiques contraignants (B), mais il s'agit plutôt d'une « vision partagée » qui établit des normes pour la transformation des zones urbaines en endroits plus sûrs, plus résilients et plus durables (A).

A)- Un accord ambitieux

Il convient de retracer le processus de négociation de l’accord (1) avant de dévoiler son contenu (2).

1)- La négociation de l’accord

Après la publication à Surabaya (en Indonésie) d’un pré-projet du « Nouvel agenda urbain » en juillet 2016, une nouvelle version du texte a été finalement négociée lors de la réunion intergouvernementale informelle Habitat III qui a eu lieu au siège des Nations Unies à New York du 7 au 10 Septembre 2016. La diplomatie française (http://www.presseagence.fr/lettre-economique-politique-paca/2016/10/08/p...) a donné son point de vue sur les avancées (a) et les derniers points de blocage de la négociation (b).

a)- Les avancées selon la diplomatie française

Sur l’organisation institutionnelle, divers consensus importants sont à signaler. Il est acté la notion de suivi et de « reportage » du « nouvel agenda urbain ». Il s’agit d’un point tout à fait crucial, selon la diplomatie française, car il y aura désormais des rapports tous les quatre ans, et les acteurs seront consultés en amont. Ce serait l’un des succès d’Habitat III car ces rapports quadriennaux seraient présentés devant le Forum politique de haut niveau (HLPF), soit la plateforme centrale des Nations Unies dédiée au suivi et à l’évaluation des Objectifs de développement durable (adoptés lors du Sommet des Nations Unies sur le développement durable qui s’est tenu le 25 septembre 2015).
Autre point perçu comme positif, l’idée de la coordination des différentes agences des Nations Unies concernant l’habitat durable serait validée. Ce serait là aussi une autre nouveauté tout à fait conséquente, et saluée comme telle par la diplomatie française. Enfin concernant l’interface entre l’ONU avec les réseaux des collectivités locales, il faut noter la citation, tout à fait exceptionnelle dans les documents des Nations Unies, aux instances représentatives des collectivités territoriales (associations mondiales d’élus). La diplomatie française est ainsi plutôt satisfaite de voir citée, dans le texte de la Déclaration de Quito, la référence explicite aux réseaux mondiaux de collectivités locales, comme le Forum urbain mondial (FUM), ou « l’assemblée mondiale des gouvernements locaux et régionaux » (World Assembly of Local and Regional Governments) réunissant des réseaux d’associations mondiales d’élus locaux.
Enfin, l’autre mission sensible de cette conférence de Quito sera aussi de préfigurer l’avenir d’ONU habitat, le programme des Nations Unies pour les établissements humains, en donnant un mandat de travail plus précis et plus réaliste à cette organisation. Il y aura donc une évaluation indépendante de cette agence spécialisée de l’ONU, créée en 1978 et dont le siège est à Nairobi (Kenya). Son mode de gestion et sa relation avec ses partenaires ont vocation à être intégralement revus. Théoriquement, il serait ainsi décidé une refonte profonde de l’institution, avec contours adoptés lors de deux « journées ministérielles de haut niveau » des Nations Unies en juin 2017. Un rapport serait ensuite issu de ces journées de travail et présenté à l’Assemblée générale des Nations Unies pour une décision sur l’avenir d’ONU habitat.

b)- Les points faisant encore l’objet de débat

Depuis la première version du mois de mai 2016 (Zero Draft), de nombreux sujets étaient perçus par les différentes parties prenantes comme polémiques dans le projet de texte de la déclaration Habitat III soumis à la négociation des Nations Unies à l’instar des références explicites relatives aux droits de l’homme, aux migrants, aux « droits sexuels et reproductifs », à la famille, à l’aide publique au développement, ou à la décentralisation. Ces difficultés de rédaction seraient aujourd’hui surmontées, notamment depuis septembre dernier, avec de nombreux ajouts. Toutefois, concernant le texte finalement issu de cette négociation, la France a pu regretter des mentions encore présentes dans le texte dans sa dernière version avant la conférence.
D’une part, la France voit plutôt comme une faiblesse de ce texte en cours de négociation de la référence dans la dernière version du « Draft » au concept controversé de « différenciation », ou plus précisément à la CBDR (« Common But Differentiated Responsability »), qui reste l’un des principes inscrits dans la Déclaration de Rio de 1992. En effet, selon ce principe, très contesté par de nombreux Etats, les efforts des différents pays doivent être modulés en fonction de leur responsabilité historique (les pays qui se sont industrialisés plus tôt et qui ont contribué depuis plus longtemps à la dégradation de la planète doivent faire plus d’efforts), et des moyens techniques et financiers dont ils disposent.
D’autre part, la référence explicite à la « déclaration des Nations Unies sur le droit au développement » de 1986 (http://www.ipu.org/splz-f/hr11/declaration.pdf ) qui suscite l’opposition de nombreux pays occidentaux dans sa formulation actuelle dans le texte (« Right to Development »), notamment du fait de son caractère beaucoup trop imprécis en droit international public, et juridiquement peu applicable concrètement. La conférence de Quito devrait être le lieu de la négociation finale sur ces derniers points sensibles.

2)- Le contenu de l’accord

Discuté depuis deux ans, le « nouvel agenda urbain » contient des objectifs précis (a), et surtout, il présente des outils innovants à l’échelle mondiale pour mettre en œuvre ces engagements (b).

a)- Des objectifs précis

L’objectif du texte est de :
 Transformer les villes et en faire des moteurs de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ;
 Développer l’attractivité économique pour qu’elle bénéficie à tous ;
 Protéger l’environnement et lutter contre le changement climatique. Le texte présente les lignes directrices pour les programmes et les actions que les pays s’engagent à mettre en œuvre en matière d’urbanisme durable ;
 Reconnaître le rôle de la ville pour la réduction des impacts du changement climatique et sur l'atténuation des risques, grâce à des outils de planification, de gestion des ressources, de politiques de construction ;
 Développer une stratégie sur le logement, outil d'intégration sociale et de mixité, mentionnant notamment la politique nationale et locale, l'offre diversifiée, la gestion foncière et la mise en place d'outils de financement du logement ;
 Mettre en œuvre une planification urbaine favorisant la densité et limitant le mitage au travers de politiques foncières appropriées et de politique de rénovation et de régénération des centres ;
 Mettre l’accent sur les politiques de mobilité et sur la nécessité de développer des transports en commun accessibles et efficaces ;
 Consacrer la construction de bâtiments durables, économes en énergie et contribuant à la réduction de l'émission des gaz à effet de serre.

b)- Des outils innovants de mise en œuvre

Grâce à son document final global, le nouvel agenda urbain offre des occasions uniques pour revigorer les engagements en faveur de la promotion et de l'avancement d'une urbanisation durable http://www.logement.gouv.fr/IMG/pdf/2016_10_17-20_habitat_iii.pdf :
 Le renforcement des autorités locales au cœur de la gouvernance et de la mise en œuvre d’un développement urbain durable, notamment pour la définition des politiques publiques et pour la mise en place de dispositifs financiers efficaces ;
 Le financement et la volonté de promouvoir la capacité des autorités locales à générer des ressources endogènes, en sus des nécessaires transferts des niveaux nationaux. Sont aussi mentionnés, l’accès à l’emprunt des autorités locales et le recours aux ressources internationales existantes (banques de développement, fonds mondiaux…) ;
 La participation de l'ensemble des acteurs de la ville à l'ensemble des étapes de production/gestion de la ville ;
 La planification comme instrument de pilotage stratégique du développement urbain durable intégré.

B)- Un accord non contraignant

Le « nouvel agenda urbain » contenu dans la « Déclaration de Quito » s'inscrit dans le cadre du Programme de développement durable à l'horizon 2030, adopté par 193 Etats membres de l'ONU en septembre 2015. Il comprend notamment « un appel à l'égalité des chances; à l'élimination des discriminations; à des villes plus propres; au renforcement de la résilience et à la réduction des émissions de carbone; au plein respect des droits des migrants et des réfugiés, quel que soit leur statut; à l'amélioration de la connectivité et à la promotion d'espaces publics verts, sûrs et accessibles ».
Bien que non contraignante, la « déclaration de Quito » sera néanmoins décisive pour l’élaboration des politiques nationales. Les priorités formulées et les vocabulaires utilisés dans cet agenda urbain seront repris ensuite par les Nations Unies, comme par la plupart des organismes mondiaux et européens pour traiter du fait urbain, notamment pour élaborer les axes des grands appels à projets. En effet, la déclaration présente des lignes directrices pour les programmes et les actions mises en œuvre en matière de développement urbain durable. Au cours des échanges préparatoires du mois de septembre, la question de l’avenir de la conférence Habitat III a notamment été posée. En effet, le grand reproche fait aux deux précédentes conférences Habitat I (Vancouver, 1976) et Habitat II (Istanbul, 1996), est le manque de suites concrètes apportées à ces textes. Dans le projet de texte de déclaration finale, la France a plaidé pour que « l’agenda urbain » soit un « agenda pour l’action ». Il a été exigé, dans cette déclaration de Quito, un programme d’action pour la mise en œuvre de cet agenda.
En signant la Déclaration de Quito, les États membres s'engagent à agir au cours des 20 prochaines années pour améliorer tous les domaines de la vie urbaine. « Nous devons mettre en œuvre ces engagements », a déclaré le Directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour les établissements humains, ONU-Habitat, Joan Clos dans un discours préparé pour la clôture de la conférence. « Si nous ne le faisons pas, cela sera inutile », a-t-il ajouté (http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=38344&Cr=ODD&Cr1=#.WAm4r...). Répondant aux critiques selon lesquelles « le nouvel agenda urbain serait utopique et irréaliste », M. Clos a terminé son discours à la conférence par un appel à l'action : « Nous allons commencer à construire la ville de nos rêves ensemble, à partir de maintenant ».

CONCLUSION

Les villes souhaitant vraiment une urbanisation durable doivent atteindre un équilibre entre les relations économiques et sociétales, urbaines et régionales, ainsi qu’entre la croissance urbaine et les relations à l’environnement. À cette fin, elles doivent modifier leurs priorités politiques en faveur des classes populaires défavorisées, pour s’attaquer au problème d’une société toujours plus divisée. Les municipalités doivent jouer un rôle plus fort dans la promotion d’un développement plus harmonieux, à la fois dans les zones rurales environnantes et dans la distribution spatiale du développement national. L’urbanisation durable passe par la stabilisation, puis la réduction et enfin l’inversion de la dynamique de formation des bidonvilles et la réduction des autres formes de pauvreté urbaine. Outre une croissance économique soutenue, cela exige également des efforts directs et concentrés afin que les villes deviennent plus productives et moins génératrices d’exclusion sociale, grâce à une bonne gouvernance. La création d’une ville durable nécessite de penser aux générations futures, à la santé publique et à l’intégrité de l’environnement urbain à long terme. Cela est nécessaire non seulement pour une croissance porteuse de prospérité, mais également pour la qualité de vie, l’égalité entre les personnes aujourd’hui, l’égalité intergénérationnelle et pour les dimensions sociale, sanitaire et éthique du bien-être de l’homme dans les villes. Si l’on réussit à prendre en compte tous ces éléments, on encouragera une coexistence plus harmonieuse au niveau de l’agglomération. Les villes deviendront également plus agréables et leur productivité et leur capacité d’inclusion seront améliorées.

Dr. Emmanuel MOUBITANG