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Le projet de pacte mondial pour l'environnement bientôt porté à l'ONU

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le sam, 07/01/2017 - 22:08

Présentation au Président de la République française de l'avant-projet d'un pacte mondial pour l'environnement que ce dernier introduira à l'ONU en septembre - La rédaction affinée est suffisamment sobre pour faciliter le consensus - Ce texte de compromis est en retrait du rapport Lepage et même de celui du Club des juristes - Une avancée certaine pour le droit de l'environnement

 

Le texte de l'avant-projet de pacte mondial pour l'environnement, 24 juin 2017

 

Dans un tweet publié en fin de matinée du 24 juin, M. Nicolas Hulot, Ministre français de la transition écologique et des solidarités livrait une appréciation très généreuse du projet français de pacte mondial pour l'environnement :

« lançons une nouvelle dynamique pour le climat - de nouveaux droits pour l'humanité, l'ensemble du vivant et la planète ».

La référence aux droits de l'humanité (présente et à venir), droits du vivant et de la Terre trahissait la doctrine écologiste qui ne fait pas consensus dans la société internationale. Ce message rappelait la substance du rapport Lepage adressé au Président Hollande.

SENTINELLE, 11.10.2015, "Le rapport Lepage sur les droits de l'humanité et le concept de l'humanité indivisible", Philippe Weckel

Le site Internet du ministère annonce en fanfare une nouvelle page du droit international :

« 18 mois après l’Accord de Paris sur le climat, le projet de Pacte mondial pour l’environnement vise à reconnaître le droit de l’environnement et affirme de grands principes tels que : le principe du pollueur-payeur, la non-régression du droit, l'accès à la justice, le principe de réparation ou celui de précaution... Le texte est appelé, après les deux pactes internationaux de 1966 – l’un relatif aux droits civils et politiques, l’autre aux droits sociaux, économiques et culturels - à compléter l’édifice des normes fondamentales, garantissant à chaque citoyen de la planète ses droits à un environnement sain. Il sera porté devant l’ONU dès septembre par le président de la République ».

Ce projet de pacte pour l'environnement compléterait un triptyque des pactes mondiaux sur les droits de l'homme. Il serait un instrument de protection et de garantie des droits de la personne relevant d'une troisième génération des droits. Or le projet de pacte adressé au Président Macron que ce dernier s'est engagé à introduire lors de l'ouverture de la session de l'Assemblée générale de l'ONU en septembre prochain traduit finalement une orientation résolument plus réaliste, d'une sobriété exemplaire, gage du meilleur accueil par de nombreux Etats.Ce texte a été affiné sous l'autorité de M. Laurent Fabius, Président du Conseil constitutionnel, ancien ministre des affaires étrangères et président de la COP 21.

Ce texte de compromis décevra certains, on s'en doute. On évitera cependant tout méchant procès en recherchant sa portée qui n'est vraiment pas insignifiante. L'avant-projet dans sa version du 24 juin 2017 rompt avec les incertitudes et les hésitations qui avaient suivi la remise du rapport Lepage. Le projet que ce dernier intégrait, résolument écologiste, ne pouvait guère servir de base à l'élaboration d'un traité international. Quant à l'adoption d'une déclaration dans la forme d'une résolution de l'Assemblée - un temps envisagée -, on pouvait s'interroger sur l'utilité d'ajouter à la liste des instruments internationaux non contraignants relatifs à la protection de l'environnement. Or le Club des juristes qui se décrit comme think tank juridique français, écartant l'option jugée inutile d'une déclaration, a mené un travail d'élaboration d'un document préparatoire en vue de la conclusion d'un traité général sur le droit de l'environnement. Il a affirmé avec force la nécessité d'un tel instrument pour renforcer le droit international de l'environnement.

Il explique :

« L’Accord de Paris (COP21) sur le climat a créé une dynamique nouvelle qu’il convient de prolonger par un texte de portée plus générale. Les nombreux traités existants en matière environnementale ont un caractère sectoriel. Ils ne concernent qu’un domaine précis (climat, déchets, biodiversité…) et sont souvent dotés de leurs propres administrations. Il en résulte un manque de cohérence et un risque de fragmentation. La gouvernance mondiale de l’environnement a besoin d’un texte global, ou « umbrella text », pour créer un lien entre ces normes et ces institutions. »

« Le Pacte mondial pour l’environnement serait ainsi la pierre angulaire du droit international de l’environnement. Les conventions environnementales sectorielles s’analyseront comme la déclinaison et la mise en œuvre, dans des domaines particuliers, des grands principes définis par le Pacte. »

Pacte mondial pour l'environnement, notre projet

Le traité « parapluie » serait une sorte d'accord-cadre qui viendrait chapeauter les différents accords existants dans la matière pour répondre à un besoin critique d'harmonisation des instruments juridiques existants. 

M. Yann Aguila, Président de la Commission Environnement du Club des juristes, soutient l'adoption d'un instrument

« reprenant, dans un traité à caractère obligatoire, les principes déjà reconnus qui font l’objet d’un consensus, en particulier la reconnaissance du droit à un environnement sain qui appartient à chaque personne. De ce droit découlera le droit des citoyens, et plus largement de la société civile, à demander aux États le respect de l’environnement ».

idem, p.2

Le rapport du Club des juristes indique dans le même sens :

Les principes qu’il s’agit de consacrer sont connus et font l’objet d’un large consensus : ils figurent déjà dans diverses « déclarations » (telles que la Déclaration de Rio de 1992). Toutefois les déclarations existantes présentent une limite majeure : elles sont dépourvues de force juridique et, par suite, ne sont pas sanctionnables par un juge. Le Pacte, pour sa part, prendra la forme d’un véritable traité ayant une valeur juridique. Outil juridique invocable devant les cours et les tribunaux, le Pacte créera une dynamique jurisprudentielle, l’ensemble des juridictions – y compris les juridictions internes – pouvant s’y référer.

p.3

On observe que l'insertion des principes généraux de l'environnement dans la forme juridique du traité international qui lui confère une force obligatoire dans les rapports entre les Etats parties n'a pas, ipso jure, d'incidence sur la situation juridique des personnes. De fait, les traités internationaux ne sont généralement pas self executing. Sur un plan plus pratique, on constate qu'il existe une contradiction entre le désir de former un corps de règles juridiques universelles et l'octroi de droits subjectifs dont les personnes pourraient se prévaloir. Si le traité octroyait aux personnes le droit d'invoquer le respect de l'environnement devant les tribunaux nationaux, de nombreux Etats seraient dissuadés de le ratifier.

On ne peut pas affirmer que l'avant-projet de traité soit en rupture avec les préoccupations du Club des juristes. En infléchissant le texte dans un souci de pragmatisme et d'efficacité, les rédacteurs ont maintenu essentiellement la même orientation, mais la quête du consensus mondial invitait à la modestie et à la sobriété dans la rédaction. Ce souci est manifeste dans le préambule de l'avant-projet. Dans la formulation actuelle qui est provisoire, l'objet de l'accord est ainsi précisé :

« Affirmant la nécessité d'adopter une position commune et des principes qui inspireront et guideront les efforts de tous en vue de protéger et préserver l'environnement, »

Le texte confirme bien la volonté d'établir un traité chapeautant tous les instruments relatifs à l'environnement. Il devrait constituer pour tous le cadre (guide et référence) dans lequel s'inscrirait la mise en œuvre du droit international de l'environnement. Point n'est besoin pour justifier cette démarche d'invoquer un hypothétique désordre du droit. Il est utile en soi que les Etats confirment, confortent ou affirment leur engagement solennel sur un socle indivisible de principes à portée universelle. A vrai dire cet objectif ne sera pas facile à atteindre. Certes la rédaction consensuelle laisse entrevoir la possibilité d'une adoption rapide du traité. Il devrait entrer en vigueur en peu de temps, parce que le seuil est fixé très bas (vingt ratifications). Toutefois, ce projet de traité répond à un objectif formel, essentiellement juridique, et il n'y a pas d'incitation économique ou financière à le ratifier. Dans un grand nombre de pays, la ratification imposera l'adoption de mesures nationales, notamment pour la mise en œuvre des articles 9 (droit du public à l'information), 10 (droit de participation du public) et 11 (accès à la justice en matière environnementale). Il faudra, par conséquent, longtemps pour que ce traité parvienne à rassembler une large majorité des Etats. Dans un avenir lointain il aura donc une incidence effective sur la situation juridique des personnes à travers les mesures nationales d'application. Dans l'immédiat on observe surtout la volonté des rédacteurs de préserver la souveraineté des Etats, d'atténuer la portée des engagements en consacrant, parmi les principes généraux, la diversité des situations nationales et d'éviter toute forme de sanction en cas d'inexécution du traité. L'avant-projet ne comporte pas de clause de règlement des différends. Le mécanisme de suivi de l'application a seulement pour objet de faciliter cette dernière dans un esprit non accusatoire et non punitif.

Cette grande sobriété se remarque aussi à l'absence de toute indication sur les rapports du pacte avec les autres engagements relatifs à l'environnement, en tant qu'umbrella text. Il n'est pas exclu que certains accords spécialisés dérogent à cet accord central de caractère général. A cet égard, le nouveau traité ne bouleversera pas fondamentalement la situation qui prévalait auparavant. On se souvient que le tribunal arbitral dans l'affaire des chlorures du Rhin (Pays-Bas c. France), Sentence (CPA) du 12 mars 2004, avait porté une appréciation plutôt négative sur le principe « pollueur-payeur » :

« 103. Le Tribunal observe que ce principe figure dans plusieurs instruments internationaux tant bilatéraux que multilatéraux, et se situe à des niveaux d'effectivité variables. Sans nier son importance en droit conventionnel, le Tribunal ne pense pas que ce principe fasse partie du droit international général. Le principe « pollueur-payeur » n’apparaît nulle part dans la Convention ou le Protocole. Ce dernier adopte d'ailleurs une autre solution. Les Pays-Bas reconnaissent d'ailleurs que le Protocole déroge au principe « pollueur-payeur ». Il en résulte que ce principe est dénué de pertinence pour l'interprétation du point 4.2.1 » (page 63).

Si un traité explicitant les principes généraux du droit de l'environnement avait été en vigueur entre les Etats parties à l'époque de cette sentence, il ne fait pas doute que les arbitres auraient apprécié le principe « pollueur-payeur » d'une manière différente. Le tribunal l'aurait considéré comme une « règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les Parties » (article 31, paragraphe 3, litera c de la Convention de Vienne sur le droit des traités). Il se serait abstenu de s'interroger sur une éventuelle nature coutumière du principe en question.

Il serait néanmoins parvenu à la même conclusion négative. La Convention sur la pollution du Rhin par les chlorures est fondée, en effet, sur un principe alternatif de solidarité financière entre les Etats rhénans : en application du principe « pollueur-payeur » les Etats d'amont seraient toujours responsables de la pollution envers les Etats d'aval, mais ces derniers ne le seraient jamais. D'ailleurs la formulation nuancée du principe « pollueur-payeur » que retient l'avant-projet de traité n'est pas sans rappeler les « niveaux d'effectivité variables » observés par le tribunal arbitral. Clairement le nouveau traité aura une incidence positive sur l'interprétation des accords spécialisés, mais il n'imposera pas une application uniforme de principes généraux qui, à raison même de leur généralité, s'accommodent de dérogations. On ne reviendra pas ici sur l'importance des principes généraux dans le développement et la structuration du droit internatonal. L'article premier de l'avant-projet consacrerait le principe du droit de toute personne à un environnement écologiquement sain et salubre. On n'y verra pas une règle conférant un droit individuel dont toute personne pourrait se prévaloir. De même le devoir de chacun de contribuer à la protection de l'environnement explicité à l'article 2 ne serait pas la source d'une obligation juridique. Pourtant, quelle belle avancée du droit international serait la reconnaissance, dans un traité international multilatéral ouvert, de l'intérêt universel à la préservation d'un environnement écologiquement sain, valant pour tous les écosystèmes du monde, c'est-à-dire pour la nature dans son ensemble ! Une avancée sur un principe est un grand pas.