Vous êtes ici

Les rapports compliqués du Conseil de sécurité avec la Cour internationale de justice

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le ven, 01/13/2017 - 13:27

SCR (Security Council Report) a publié le 20 décembre dernier le quatrième rapport d'une série consacrée aux liens du Conseil de sécurité avec l'état de droit.

The Rule of Law: Can the Security Council make better use of the International Court of Justice?

Les auteurs s'interrogent dans ce rapport sur la possibilité pour le Conseil de mieux utiliser la Cour internationale de justice. On sent que la présentation faite par Madame Rosalyn Higgins devant le Conseil en 2006 a largement inspiré leur interrogation :

Discours prononcé par S. Exc. Mme Rosalyn Higgins, président de la Cour internationale de Justice, à l'occasion du débat public tenu parle Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies sur le thème «renforcement du droit international», Le 22 juin 2006

Que dire des relations du Conseil avec la Cour internationale de Justice ? Elles sont presque inexistantes, si cette pratique est rapportée aux 70 ans d'existence des organes concernés. Ce sont aussi des relations compliquées.

Ainsi, le rapport de SCR a été publié juste avant l'adoption par le Conseil de la Résolution 2334(2016) (23 décembre) relative aux colonies isréaliennes qui illustre parfaitement ces complications :

SENTINELLE, Bulletin 499 du 08.01.2017, "Résolution 2334 du Conseil de sécurité, les colonies israéliennes hors la loi", Philippe WECKEL 

En effet l'objet de cette résolution est de réaffirmer avec une clartée particulière la situation juridique négative des colonies de peuplement juives. Le but est de préserver la viabilité de la solution des deux Etats. Cette résolution est un acte déclaratoire : le Conseil déclare quelle est la situation juridique des implantations israéliennes en Cisjordanie et à Jérusalem Est et quelles sont les conséquences juridiques attachées à cette situation. En somme le Conseil "dit le droit". La délégation française a souligné le caractère évident des affirmations du Conseil dans cette résolution. A vrai dire, ce haut degré d'évidence dans l'appréciation juridique a bénéficié fortement de l'opinion unanime exprimée par la Cour au sujet des implantations juives et d'un autre aspect de l'occupation israélienne, l'érection de la barrière de séparation. Israël avait refusé de tenir compte de l'Avis sur le mur au motif qu'il n'avait pas de portée décisoire. Or une telle portée est attribuée par contre à la Résolution 2334 qui bénéficie de l'autorité que lui confère l'Article 25 de la Charte. En somme les appréciations convergentes des deux organes principaux de l'ONU se complètent et se renforcent mutuellement. Ce renfort mutuel avait déjà été observé en ce qui concerne le maintien de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie qui peut présenter une certaine analogie avec la colonisation israélienne dans le territoire palestinien occupé. La situation de l'Afrique du Sud est toutefois le seul cas dans lequel le Conseil de sécurité a utilisé la Cour internationale de justice en la saisissant d'une demande d'avis. Par contre, il n'est pas à l'origine de la demande d'avis sur le Mur. Au contraire, plusieurs de ses membres ont marqué à l'époque leur hostilité à cette saisine en estimant que l'opinion de la Cour pourrait avoir des incidences négatives sur le processus de paix. L'avis de 1971 a été visé dans une résolution ayant pour objet d'assurer la mise en oeuvre de ses conclusions, alors que la Résolution 2334 ne mentionne pas l'opinion de la Cour. 

Le rapport SCR part de l'affirmation selon laquelle la Charte a établi une relation symbiotique entre les deux organes principaux de l'ONU. Cette formulation est ambigüe. En effet une association durable et mutuellement profitable existe bien entre la fonction de maintien de paix et la fonction de légalité internationale, mais le Conseil n'est pas un organe du droit et la Cour n'est pas un organe du maintien de la paix. Si une analogie peut exister entre un avis de la CIJ et une résolution déclaratoire du Conseil de sécurité ou bien une mesure conservatoire indiquée par la CIJ et une mesure décidée par le Conseil de sécurité sous chapitre VII de la Charte, ces actes relèvent de deux fonctions bien distinctes. Ainsi la liaison intime entre le maintien de la paix et la légalité internationale n'implique pas une relation dense entre l'organe politique et l'organe judiciaire. De fait l'histoire des relations entre les deux organes n'est qu'une succession d'expériences singulières qui sont tout le contraire d'une pratique. Le Conseil de sécurité n'a recommandé qu'une fois le règlement d'un différend interétatique par la Cour internationale de justice ; il n'a saisi qu'une fois la CIJ d'une demande d'avis et il a été une fois impuissant à faire exécuter un arrêt de la Cour en raison du veto d'un membre permanent.

En ce qui concerne le pouvoir de recommander la saisine de la CIJ on peut dire que le précédent du Détroit de Corfou a plutôt pesé négativement sur la pratique ultérieure. En effet la Cour a fondé sa compétence sur la lettre adressée par l'Albanie au Conseil de sécurité et la résolution du Conseil a donc eu pour conséquence indirecte de faire naître un lien jurictionnel avec la Cour qui n'existait pas autrement. En réalité, pour qu'une telle recommandation soit utile, il faut que les Etats parties au différend aient consenti ou consentent à la juridiction de la Cour, décident de le soumettre au règlement juridictionnel et fassent le choix de la CIJ de préférence à une autre procédure. La recommandation formulée par l'organe politique est ainsi dépendante de choix souverains qui restent à la discrétion des Etats concernés. Dans le différend qui a opposé le Cambodge à la Thaïlande au sujet de l'interprétation de l'Arrêt de 1962 sur le Temple de Preah Vihear, la CIJ bénéficiait d'une juridiction obligatoire déterminée par son Statut. Toutefois les Etats parties conservent encore dans un tel cas la liberté de saisir la juridiction. Dans l'absolu le Conseil de sécurité peut recommander un mode déterminé de règlement d'un différend, mais en pratique cette forme de promotion de la Cour suscitera l'hostilité de ceux de ses membres qui accordent leur préférence à d'autres procédés. Le pouvoir de recommander la saisine de la CIJ est ainsi trop compliqué à mettre en oeuvre pour une incidence aléatoire.

L'article 94 n'a pas eu plus de succès pour des raisons somme toute similaires. Le Conseil de sécurité dispose déjà de tous les pouvoirs nécessaires à l'accomplissement de sa mission de préserver la paix et la sécurité internationales, sans avoir recours à cette disposition. Les situations d'inexécution flagrante des arrêts rendus par la Cour sont exceptionnelles. Le Conseil n'est pas tenu d'apporter son appui à l'exécution des arrêts de la Cour.

Le pouvoir de saisir la CIJ d'une demande d'avis consultatif semble un peu plus intéressant pour le Conseil de sécurité. Le précédent de 1971 avait bénéficié d'une conjonction de circonstances favorables qui ne se reproduira peut-être pas. Le rapport de ILR évoque la possibilité de saisir la Cour de la question des garanties procédurables dûes aux personnes inscrites sur les listes de sanctions. Il rappelle aussi la discussion sur l'octroi au Secrétaire général du pouvoir de saisir la CIJ d'une demande d'avis. On voit bien qu'est en cause concrètement la possibilité de faire arbitrer par la Cour mondiale les divergences de vue qui opposent entre eux les membres permanents du Conseil de sécurité. Or on doute fort que la minorité au sein du Conseil soit prête à admettre un tel arbitrage. Certes, saisir la justice n'est pas un acte d'hostilité. Il vaudrait mieux agir préventivement par le moyen pacifique de la justice que de laisser un conflit se développer. Si la Cour avait été en mesure de donner son interprétation autorisée des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité et de la Déclaration de Genève, on aurait certainement évité des centaines de milliers de morts et des millions de personnes déplacées dans le conflit syrien. Néanmoins la divergence d'interprétation de ces instruments relève des apparences et du discours diplomatique. Elle masque les oppositions d'intérêts politiques. Ceux des membres du Conseil qui instrumentalisent le droit international n'entendent pas servir la justice.