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L'insuffisante coopération des Etats à la justice pénale internationale

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le sam, 01/07/2017 - 11:30

La justice pénale internationale rencontre des difficultés et ces obstacles sans cesse renouvelés rappellent simplement sa grande dépendance à l'égard de la coopération étatique. On a signalé que le Mécanisme résiduel était confronté à un événement inédit, à savoir l'emprisonnement de l'un de ses juges de nationalité turque :

SENTINELLE, 13.11.2016, "Affaire Aydin Sefa Akay : La détention d'un juge international et la question de l'immunité", Philippe WECKEL

Le Tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie achève péniblement sa mission et vient d'obtenir un ultime renouvellement de son mandat jusqu'en octobre 2017 :

Communiqué : Le Conseil de sécurité proroge pour la dernière fois le mandat des juges permanents du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie

Ces prorogations à répétition nuisent à son efficacité parce que les agents tendent à chercher un nouvel emploi. Entre la forte pression qu'exerce la Russie et l'actuelle réticence à collaborer manifestée par la Serbie, la situation est complexe dans un climat régional qui n'est pas apaisé. Le TPIY devrait clôre son activité par le procès phare du Général Mladic en première instance. La Serbie refuse de collaborer pour les délits d'outrage au tribunal qui n'ont pas été institués par son Statut, mais par son règlement. Dans l'affaire Florence Hartmann la France avait agi de la même manière :

SENTINELLE, Bulletin n°289 du 15 Janvier 2012, "TPIY : La France refuse d’exécuter le mandat d’arrêt délivré contre Florence Hartmann pour outrage" Gabard Valérie

S'agissant du Rwanda la situation semble nettement plus positive. Si huit fugitifs sont recherchés, plus de 400 suspects ont été identifiés et on espère la collaboration des pays où ils ont trouvé refuge.

Communiqué : Conseil de sécurité: le Mécanisme pour les Tribunaux pénaux internationaux et le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie se heurtent à des difficultés dans l’exercice de leur mandat

TPIY, Allocution du Procureur, Serge Brammertz, devant le Conseil de sécurité de l’ONU

La situation désastreuse pour la justice internationale est celle du Soudan. Non seulement les cinq mandats d'arrêt lancés il y a près de 10 ans sont restés lettre morte, mais la Cour pénale est entravée dans son instruction et, surtout, les fugitifs continuent de se déplacer à l'étranger. Les services du Procureur ont identifiés pas moins de 131 déplacements à l'étranger du Chef de l'Etat soudanais dont 14 sur le territoire d'un Etat partie au Traité de Rome. Bien sûr ne sont concernés qu'un tout petit nombre de pays et la majorité des Etats, y compris africains, refusent de recevoir les suspects. Il y a donc tout de même plusieurs Etats parties au Traité de Rome qui manquent, même régulièrement, à leurs obligations résultant de la Résolution et de ce traité. On doit rappeler que l'article 103 de la Charte des Nations unis confère une primauté à de telles résolutions sur tous autres engagements, y compris ceux qui seraient liés à l'appartenance à l'Union africaine. En outre cette appartenance ne saurait avoir aucune incidence sur les obligations conventionnelles pesant sur les Etats parties au Statut de Rome, en tant que res inter alios acta

L'article 87-7 confère à la Cour le pouvoir de constater un manquement par un Etat à ses obligations de collaborer. Il s'agit bien entendu d'un acte de procédure, mais on doit  voir néanmoins dans cette constatation une décision judiciaire motivée, issue d'une procédure contradictoire. Le statut introduit donc une judiciarisation du défaut de collaboration étatique. Il n'est pas concevable que ce constat judiciaire international du défaut d'un Etat ne reçoive aucune suite des organes politiques qui en sont les destinataires : les Etats, le Conseil de sécurité et l'Assemblée des Etats parties.

 

1. La judiciarisation du défaut de collaboration.

Les chambre préliminaires qui suivent l'instruction ont déjà rendu plusieurs de ces décisions relatives à la non collaboration d'un Etat tiers :

Décision prenant acte de la non-exécution par la République de l’Ouganda de la demande d’arrestation et de remise d’Omar Al Bashir à la Cour et renvoyant la question au Conseil de sécurité de l’ONU et à l’Assemblée des États parties au Statut de Rome, The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al Bashir

Décision prenant acte de la non-exécution par la République de Djibouti de la demande d’arrestation et de remise d’Omar Al Bashir à la Cour et renvoyant la question au Conseil de sécurité de l’ONU et à l’Assemblée des États parties au Statut de Rome, The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al Bashir

 
Le Tchad est un "récidiviste" du défaut de collaboration. Ce sont d'ailleurs davantage les Etats d'Afrique francophone qui participent à ces actes politiques de refus d'exécution de leurs obligations internationales. Là où la justice nationale est réellement indépendante et la société civile forte, le constat judiciaire international de défaut de collaboration d'un Etat tiers devrait, d'une manière ou d'une autre, pouvoir y être examiné en justice.  Ainsi on observera attentivement le cas de l'Afrique du Sud qui fera l'objet d'une audience de la Chambre préliminaire le 17 avril prochain : 
La procédure en défaut visant cet Etat a été suspendue le temps de l'épuisement des procédures nationales. Ce procès que l'Afrique ferait prétendument à la CPI sera ainsi tranché, c'est logique, par une décision de chambre de la CPI et l'arbitrage en droit ainsi rendu déterminera la position finale que prendra la justice nationale sud-africaine. Le cas échéant l'Afrique du Sud fera même appel de la décision de la chambre préliminaire. 
Bien entendu  le retrait de l'Afrique du Sud n'a aucune incidence dans les procédures visant les cinq Soudanais inculpés par la CPI pour le Darfour. l'Afrique du Sud connaît ainsi son mini-Brexit : sa situation est totalement désavantageuse, puisqu'elle continuera à être tenue par ses obligations antérieures, mais sera privée dans quelques mois des droits attachés à la qualité de partie au Statut de Rome.
Là où l'état de droit est effectif en Afrique l'appréciation de l'obligation de collaborer avec la CPI relève ainsi de la justice, nationale et internationale, pas du tribunal d'une opinion publique mal informée, ni d'une classe politique avant tout préoccupée de sa propre conservation.
 
2. La question des suites devant un organe politique international
Le constat de défaut de collaboration prononcé par une chambre de la CPI est aussi adressé au Conseil de sécurité qui, par la Résolution 1593 (2005), a déféré la situation du Soudan à la Cour pénale. Tous les 6 mois le procureur de la juridiction internationale rend compte de l'activité de la Cour au Conseil. Le 13 décembre Mme Fatou Bensouda a interrogé les membres du Conseil :
« Comment pouvons-nous maintenir la confiance des victimes en la justice internationale alors que M. Omar Al-Bashir et les autres suspects continuent de voyager dans le monde en toute impunité? »
M. CISS, le délégué du Sénégal observe finement que
"Le règlement définitif de la crise passera nécessairement par les parties soudanaises elles-mêmes qui sont appelées à créer les conditions d’une stabilisation durable, dans le cadre d’un dialogue franc et global impliquant toutes les composantes de la société. Il nous incombe d’œuvrer à la création des conditions sécuritaires et politiques à même de permettre aux Soudanais de prendre eux-mêmes en charge leur processus de paix. Mais dans ce règlement aussi, le rôle et la place de la justice ne peuvent être ignorés, car le sentiment d’injustice est la principale source d’instabilité. En effet, si la responsabilité première d’assurer l’accès à la justice, appartient aux États, c’est aux victimes que revient la liberté d’aller la rechercher partout où elle se trouve lorsque ce droit à la justice ne s’exerce pas in situ".
Compter sur le Conseil de sécurité pour améliorer le respect par les Etats de leurs obligations de coopérer avec la CPI est vain actuellement, compte tenu du poids négatif qui pèse sur cet organe et impacte son activité bien au-delà de l'exercice du droit de veto. La Nouvelle-Zélande a fait des propositions pour assurer une réaction minimale du Conseil, lorsqu'un défaut de collaboration est notifié. On ne peut pas vraiment espérer un résultat tangible à ce niveau. La justice ne peut pas dépendre du bon vouloir de la Chine et de la Russie.
C'est par une meilleure mobilisation des victimes et des ONG en Afrique et surtout par une réforme en profondeur du rôle et des compétences de l'Assemblée des Etats parties que l'insuffisance de la collaboration des Etats sera surmontée. Les Etats parties représentent 60 % de l'ensemble des Etats, mais ils sont pris en otage par la minorité. Si cette majorité forte rétablissait enfin son unité sérieusement mise à mal par la rébellion africaine, la justice pénale internationale trouverait un nouvel élan. La réforme de la CPI est nécessaire. En soi l'acquisition de cette majorité du monde constitue une immense victoire ; renforcer les liens entre la justice nationale et la Cour, dans l'esprit de la complémentarité, permettrait d'améliorer effectivement le droit des victimes à la justice. Faire participer de plein droit des représentants des ministères de la justice aux réunions de l'Assemblée des Etats parties modifierait déjà l'état d'esprit général...

Procureur de la CPI, au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies à propos de la situation au Darfour en application de la résolution 1593 (2005)

Procès-verbal : S/PV.7833

La Procureure de la CPI regrette l’« inaction » du Conseil de sécurité devant la « non-coopération » des États Membres avec la Cour

Vingt-quatrième rapport du Procureur de la Cour pénale internationale au Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies en application de la résolution 1593 (2005), EnglishFrançais