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Une loi américaine ouvre la voie à de possibles poursuites judiciaires contre les Etats et autres entités soutenant le terrorisme

Soumis par Pr. Brusil METOU le dim, 10/02/2016 - 10:03

Attentats du 11 septembre 2001- accès à la justice des victimes- responsabilité des États soupçonnés- possibilité pour les tribunaux  américains de connaitre des recours contre des États- violation du droit international public- condamnations diverses de par le monde-

Le congrès américaine est passé outre le veto opposé par le Président Barack Obama, pour adopter, le 28 septembre 2016 la loi intitulé Justice Against Sponsors of Terrorism Act . Cette loi sur la justice à l’encontre des soutiens du terrorisme, était présentée conjointement par un démocrate, le sénateur de New York, Chuck Schumer, et le républicain John Cornyn, du Texas. Elle doit permettre aux citoyens américains de poursuivre des Etats qui auraient assisté « directement ou indirectement » des organisations impliquées dans « des activités terroristes contre les États-Unis ». Il faut signaler que le président américain avait opposé son véto à cette loi le 24 septembre 2016. Mais, avec 97 voix contre une, le sénat américain, chambre haute du Congrès, a décidé d'invalider le veto du président américain. La loi autorisant les familles des victimes des attentats du 11 septembre à attaquer en justice l'Arabie saoudite va pouvoir poursuivre son cheminement législatif. Et les deux-tiers des membres de la chambre basse du congrès, la Chambre des représentants, ont aussi soutenu cette loi. C'est la première fois que le droit de veto de Barack Obama serait outrepassé en huit ans de mandat à la tête du pays, et la 111e fois qu'un véto présidentiel est contrecarré par le Congrès depuis la création des États-Unis. Pour le président américain, une telle loi pourrait ouvrir la possibilité pour tout citoyen, y compris non-américain d'attaquer les États-Unis en justice. Cette loi américaine vient amplifier les débats actuels en cours sur les possibles poursuites judiciaires des États et autres entités soupçonnés d’apporter un soutien au terrorisme. Elle remet également au goût du jour la question des réparations dues aux victimes des actes de terrorisme international. De nombreux rapports, études et expertises ont été produits sur la question (Cf. Pour le conseil de l’Europe, Rapport « Indemniser les victimes du terrorisme », Analyse comparative pour le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) Par M. Bernhard A. Koch, European Centre of Tort and Insurance Law, Autriche, 27 novembre 2006 [cdcj-bu/docs 2006/cdcj-bu (2006) 19 f]). Mais jusqu’à présent, la question de la responsabilité des États et autres entités qui encourageraient ou apporteraient un quelconque soutien au terrorisme n’avait trouvé d’expression dans un acte juridique. Il s’agit d’un précédent, qui pourrait ouvrir la voie à une crise diplomatique grave dans la société internationale, si jamais elle se généralisait. En fait, les actes terroristes causent un nombre considérable de victimes directes et indirectes et pèsent sur les efforts des pouvoirs publics pour accorder aux survivants et à leurs familles des indemnisations adéquates. Le caractère transnational des actes et mouvements terroristes entraine aussi une sorte d’internationalisation du régime de la responsabilité pour actes terroristes. Même si ces entités devaient être poursuivies, on songerait plus à une Cour internationale ou un tribunal international qu’un tribunal interne à un État. C’est dire en fait que la loi américaine est une violation manifeste du droit international public (II), aux conséquences graves (II).  

I.Une violation manifeste du droit international

La loi américaine viole manifestement le droit international public, à travers non seulement une imputabilité des actes terroristes aux États, mais aussi l’autorisation des poursuites contre ces États devant les tribunaux américains, en violation du principe coutumier des immunités juridictionnelles des États.

A.L’imputabilité des actes terroristes aux États

1. Si la loi Justice Against Sponsors of Terrorism Act  ne mentionne nullement les États comme  l’Arabie saoudite, la référence explicite au 11-Septembre en fait la cible principale. ­Celle-ci permet de priver d’immunité des États ne figurant pas sur la liste noire américaine des pays soutenant le terrorisme. Elle modifie la législation actuelle, “qui offre aux pays étrangers une large immunité” les protégeant de poursuites judiciaires aux États-Unis. Il est vrai que les terroristes à l’origine des quatre ­attaques de New York et Washington étaient majoritairement des Saoudiens (quinze sur dix-neuf assaillants). Pour autant, la respon­sa­bi­lité de l'Arabie Saoudite n'a jamais été démon­trée.

Il est vrai que l’acte terroriste engage directement et manifestement son auteur ou ses auteurs. Mais, dans la plupart des cas, ces auteurs directs décèdent à la suite d’attentats, ou passent à l’acte sous l’instigation d’un certain nombre d’entités tapis dans l’ombre. Il parait dans ce cas difficile d’engager la responsabilité de ces défendeurs patents afin qu’ils indemnisent pleinement leurs victimes. D’ailleurs, il s’agit le plus souvent de personnes démunies et n’ayant pas de ressources ou même des moyens nécessaires pour survivre. Dans ce cas, le défendeur « idéal » semble être l’organisme qui soutient le terrorisme ou l’État dont le terroriste a la nationalité, comme le prévoit la loi américaine. La chaine de responsabilité ainsi construite permettrait de trouver les moyens nécessaires d’indemniser les victimes des actes terroristes sans essouffler inutilement le système d’assurance risque terroriste que proposait le Rapport Koch précité. Il ya là une tendance à régenter le monde en ne le voyant que depuis les États-Unis et aux etats-Unis. La loi américaine n’est pas la première à viser explicitement des États ou d’autres entités étrangères, dans l’optique d’une protection des intérêts américains ou de la sécurité des États –Unis. Mais les défenseurs du "Justice Against Sponsors of Terrorism Act" insistaient sur la nécessité pour les victimes des attentats du 11-Septembre de pouvoir réclamer justice. Les promoteurs de ce texte avaient lancé leur offensive au printemps, en même temps qu’une demande de déclassification de vingt-huit pages du rapport de la commission parlementaire qui s’était penchée sur le 11-Septembre. L’existence de ces pages avait alimenté des théories du complot. Ceux qui militaient pour leur déclassification escomptaient qu’elles contiennent des éléments à charge contre le régime saoudien. Leur publication, en juillet, a conforté les tenants de la thèse de l’implication de Riyad, comme leurs adversaires. Le texte a suscité une levée de boucliers dans les monarchies du Golfe qui ont mis en garde contre "un grave précédent".

2.Le droit à la justice des victimes du terrorisme : La section 2 (1-2) de la  Justice Against Sponsors of Terrorism Act  déclare que ‘’le terrorisme international est un problème grave et mortel qui menace les intérêts vitaux des États-Unis. (2) Le terrorisme international affecte le commerce interétatique et étranger des États-Unis en nuisant à la stabilité du commerce et du marché international, et en limitant Voyage international par les citoyens des États-Unis ainsi que les visiteurs étrangers aux États-Unis. La loi américaine du 28 septembre 2016 a pour but principal de permettre aux proches des victimes des attentats du 11 septembre 2001, les poursuites judiciaires contre les États, voire tout organisme ayant apporté un soutien quelconque aux actes terroristes. En effet, la section 2 (7) de Justice Against Sponsors of Terrorism Act dispose que : «The United States has a vital interest in providing persons and entities injured as a result of terrorist attacks committed within the United States with full access to the court system in order to pursue civil claims against persons, entities, or countries that have knowingly or recklessly provided material support or resources, directly or indirectly, to the persons or organizations responsible for their injuries.”  C’est dire que les États-Unis ont l’obligation de fournir aux personnes ayant subi des préjudices lors des attentats terroristes commis aux États-Unis un accès complet au système judiciaire afin de poursuivre les personnes, entités ou pays qui ont sciemment ou imprudemment fourni directement ou indirectement un soutien matériel ou des ressources, aux personnes ou aux organismes responsables de leurs dommages.   Il ne s’agit que d’un moyen de faire endosser des attentats terroristes aux personnes et entités qui apportent, directement ou indirectement un quelconque soutien aux auteurs des actes terroristes. Cette loi se garde de définir le terrorisme, tout en mesurant ses conséquences énormes sur la vie des citoyens américains et les intérêts des États-Unis d’Amérique.

3.Le problème de la définition du terrorisme international : La section 3 de la Justice Against Sponsors of Terrorism Act donne ce qu’elle entend par ‘’terrorisme international, en renvoyant à une autre loi des États-Unis en disposant que le terrorisme international dans le sens de la présente loi,  a le sens qui lui est donné à l'article 2331 du titre 18, United States Code; à l’exclusion de  tout acte de guerre. «   In this section, the term ‘international terrorism’— “(1) has the meaning given the term in section 2331 of title 18, United States Code; and “(2) does not include any act of war (as defined in that section)”. On le voit, « Définir le terrorisme est … un exercice difficile. Les travaux consacrés à définir le terrorisme d’une façon générale ont toujours été controversés, et aucune définition consensuelle n’a émergé au niveau international » (OCDE Liste de critères visant à définir le terrorisme dans une perspective d’indemnisation (http://www.oecd.org/dataoecd/55/2/34065606.pdf), p. 2.  Une définition dite de « consensus universitaire » est proposée sur le site internet de l’UNODC ( http://www.undoc.org/undoc/terrorism_definitions.html.) La formulation semble suffisamment large pour inclure toutes les définitions des différents régimes d’indemnisation présentés ci-après : « Le terrorisme est une méthode visant à inspirer de l’angoisse par des actions violentes répétées, employée par des individus (semi-)clandestins, des groupes, ou des Etats, pour des raisons particulières, criminelles ou politiques, et par laquelle - à la différence de l’assassinat - les cibles directes de la violence ne sont pas les cibles principales. Les victimes humaines immédiates de la violence sont généralement choisies de façon aléatoire (cibles opportunistes) ou sélective (cibles représentatives ou symboliques) d’une population-cible, et pour faire passer des messages. Des méthodes de communication fondées sur la menace et la violence entre le terroriste (organisation), les victimes (menacées), et les cibles principales sont habituellement utilisées pour manipuler la cible principale (public), transformée en cible de terreur, cible de revendications ou cible d’attention, selon que le premier but recherché est l’intimidation, la contrainte ou la propagande. » (A. P. Schmid / A. J. Longman, Political Terrorism (2e édition 1988), p. 28.)

II.Des conséquences redoutables

La presse américaine se montre circonspecte face à cette décision. Le New York Times et le Washington Post s’étaient tous deux prononcés par avance contre le vote du projet de loi, qui “complique la relation américaine avec l’Arabie Saoudite et qui pourrait exposer le gouvernement américain, les citoyens et les entreprises à des poursuites à l’étranger”, note le Times. L’Union européenne a fait savoir que si la loi passait, d’autres pays pourraient adopter des législations similaires, ajoute le journal new-yorkais.  

1. Un risque d'atteinte à la souveraineté et une situation d'incertitude juridique que le secrétaire d'État à la Défense Ashton Carter a de nouveau pointés : si cette loi devait passer, les États-Unis pourraient être poursuivis à l'étranger et sujets à des «procédures intrusives», a-t-il déploré. De même, le porte-parole de la Maison Blanche Josh Earnest a pour sa part exprimé de vifs regrets concernant la décision de la chambre haute américaine : ce vote «est la chose la plus embarrassante que le sénat ait jamais faite». En poursuivant devant les tribunaux américain un Etat, un citoyen américain serait manifestement en train de violer la souveraineté de cet autre Etat, mais aussi et surtout les droits des nationaux de cet Etat, puisqu'il n'ya pas réciprocité en la matière. En effet, la loi américaine se garde bien d'exposer les Etats-Unis d'Amérique aux mêmes possibilités de poursuites dans les autres Etats.

2.Le problème des immunités  juridictionnelles des États : La loi américaine défit littéralement les immunités juridictionnelles des Etats en disposant à la section 3 que: “(b) Responsibility of foreign states.—A foreign state shall not be immune from the jurisdiction of the courts of the United States in any case in which money damages are sought against a foreign state for physical injury to person or property or death occurring in the United States and caused by— “(1) an act of international terrorism in the United States; and

“(2) a tortious act or acts of the foreign state, or of any official, employee, or agent of that foreign state while acting within the scope of his or her office, employment, or agency, regardless where the tortious act or acts of the foreign state occurred.”

Les immunités juridictionnelles des États, qui se déclinent en immunité de juridiction et immunité d’exécution, forment une question complexe et sensible, dans la mesure où elle touche à la fois au droit d’accès au juge, à l’égalité de chacun dans l’exercice de ce droit, à la souveraineté des États et au droit international. Fondée sur le principe de l’égalité souveraine des États, la notion d’immunité relève principalement du droit international public coutumier et sa mise en œuvre est déclinée par la pratique jurisprudentielle des États. Les juridictions nationales peuvent être amenées à prendre des décisions différentes face à des situations identiques, mais les similitudes l’emportent sur les divergences. Ainsi, le régime des immunité a progressivement évolué : jadis absolue, l’immunité est devenue restreinte. Cette convergence des pratiques a conduit les Nations unies à lancer la codification du droit des immunités juridictionnelles des Etats. La convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens, est le résultat de ce processus. La convention a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 2 décembre 2004 et ouverte à la signature du 17 janvier 2005 au 17 janvier 2007. (Pour une présentation détaillée de la convention, voir Gehrard Hafner et Leonor Lange, La convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens, in Annuaire français de droit international, volume 50, 2004, pp.45-76.)  Dans l’arrêt du 3 février 2012 relatif à l’affaire des Immunités juridictionnelles de l’État (Allemagne c. Italie ; Grèce (Intervenant) La Cour Internationale de justice a réaffirmé ce principe en déclarant en l’espèce que : « La Cour conclut donc que les arrêts susmentionnés de la Cour d’appel de Florence ont violé l’obligation de l’Italie de respecter l’immunité de juridiction de l’Allemagne. » Toute décision que seraient amené à prendre les tribunaux américains violera par conséquent le droit international public.

III.Diverses condamnations

Le gouvernement saoudien a appelé immédiatement après son adoption (précisément le 29 septembre 2016)) le Congrès américain à agir pour parer "aux conséquences désastreuses" de sa loi anti-saoudienne sur les attentats du 11-Septembre. Cette loi est "une source de grande inquiétude", a déclaré un porte-parole du ministère saoudien des Affaires étrangères qui, cité par l'agence officielle Spa, a invité "le Congrès américain à entreprendre les mesures nécessaires pour parer aux conséquences désastreuses et dangereuses" de cette loi sur les relations entre les Etats. Cette loi "affaiblit l'immunité des Etats", une situation qui "aura un impact négatif sur tous les Etats, y compris les Etats-Unis", a prévenu le porte-parole saoudien, soulignant l'opposition de l'administration du président Obama à ce texte.

De manière générale, le texte a recueilli "l'opposition de plusieurs Etats", a encore dit le porte-parole saoudien, en espérant que "la sagesse prévaudra". L'Arabie saoudite, qui ressent comme "un coup de poignard dans le dos" le vote hostile du Congrès, pourrait riposter en réduisant sa coopération avec Washington, notamment dans le contre-terrorisme, on indiqué des experts. Salman al-Ansari, président d'un comité privé pour la promo­tion des rela­tions saoudo-améri­caines (SAPRAC), a égale­ment exprimé son inquié­tude : « J'ai peur que cette loi ait des impli­ca­tions stra­té­giques catas­tro­phiques. L'Arabie a été poignar­dée dans le dos par cette loi irré­flé­chie et irréa­liste. Comment pouvez-vous pour­suivre un pays qui colla­bore contre ce même terro­risme dont il est accusé sans fonde­ment ? (Source AFP). 

En France, au cours d’une séance à l’Assemblée nationale, sur le point « Lutte contre le terrorisme - États-Unis - Loi américaine pour les victimes du terrorisme - Intervention de M. Michel Sapin, ministre de l'économie et des finances, à l'Assemblée nationale (Paris, 29/09/2016) (…) « (...) Je termine. L'enjeu est important, en termes d'image : parce qu'un grand pays s'apprête à violer le droit, il faudrait qu'un autre grand pays, membre des plus grandes instances de l'ONU, notamment du conseil de sécurité, viole le droit ? Je ne crois pas que ce serait une bonne manière de faire. Ce ne serait pas une bonne façon de donner à la France la place qui est la sienne et de lui conserver le rang qui est le sien. (...)./. (Source : site Internet de l'Assemblée nationale)
http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/vues/Kiosque/FranceDiplomatie/kiosque.... »

Le Maroc a dénoncé également cette loi : "En aucun cas, les actes terroristes de certains individus ne peuvent être reprochés à leur pays d'appartenance", a commenté dans un communiqué le ministère marocain des Affaires étrangères.
"On ne peut faire l'amalgame entre les actes imputés à des individus isolés et la responsabilité des États", estime Rabat, qui rappelle que "le principe de l'immunité juridictionnelle des États (...) demeure essentiel à des relations internationales sereines". "Cibler et stigmatiser des États amis des États-Unis est de nature à fragiliser ces efforts", met en garde la diplomatie marocaine, alors que le Maroc est un allié clé de l'Arabie saoudite. L’ensemble des monarchies du golfe a dénoncé cette loi qui pourrait être un très dangereux précédent.

Nous reviendrons certainement sur cette loi qui n'est pas seulement révolutionnaire, mais qui est surtout révoltante.

Commentaires

Portrait de Pr. Philippe WECKEL

30 September 201610:15

Comment by the Information and Press Department on the US passing the Justice Against Sponsors of Terrorism Act wih extraterritorial jurisdiction

Washington once again demonstrated its complete disregard for international law by authorising US courts to try cases against states suspected of sponsoring terrorism. The United States, where many politicians have too much faith in their own pre-eminence, persistently continues the policy of extending its jurisdiction to the entire world and ignoring the concept of state sovereignty and any common sense.

It has come to the point that even the Obama Administration – the one that is usually eager to resort to legal blackmail against other countries – opposed the bill. However, the US Congress, apparently overwhelmed by the pre-election hype, voted to override President Obama’s veto.

The United States regularly using its judiciary to further its foreign policy interests is a well-known fact that we have become accustomed to given the extensive practice of clearly politically-driven and biased court verdicts against Russia and Russian nationals. Now the rest of the world risks facing the same arbitrary treatment and politically motivated accusations against unfavoured states.

Literally, the rest of the world. Any American citizen can now sue any country and accuse it, without proof, of any possible wrongdoing. The court of original jurisdiction will be evaluating actions of foreign governments on other continents and inflict penalties – for example, seizure of foreign property and assets inside the US.

Obviously, such a violation of one of the key doctrines of international law, immunity from prosecution of sovereign states, will unmistakably hit the United States hard very soon. It is not a coincidence that, unlike the Congress, the White House had an adequate self-preservation response. They figured out that, based on the principle of reciprocity, the new bill will result in the US dealing with the same accusations as other countries in the shape of counterclaims. The consequences for the US may be even more serious considering its insatiable ambition to dominate the world and use military force worldwide, constantly causing harm to innocent people, to say nothing of Washington’s support of illegal armed groups that are hardly different from terrorists, for their own cause.

This megalomania and mindless tendency to establish extraterritorial jurisdiction for US laws now played a low-down trick on American legislators. They will truly understand what it means to shoot themselves in the foot.

 
 

 

Professeur à l'Université de Nice

Portrait de Pr. Philippe WECKEL

L'immunité de l'Etat étranger doit évidemment être respectée.

Qu'un Etat soit internationalement responsable des actes de terrorisme qu'il a facilités me semble relever de l'évidence. Que le tenant ainsi pour responsable  de son propre fait illicite de complicité, on lui fasse porter la charge financière des réparations dues aux victimes des attentats terroristes est salutaire, opportun et conforme au droit international.

Encore faut-il utiliser les voies de droit relevant du droit international. Or les tribunaux des Etats-Unis ne sont pas compétents pour juger et condamner un Etat étranger.

Néanmoins, contrevenant à l'immunité de juridiction de l'Etat étranger, la nouvelle loi n'affecte pas l'immunité d'exécution, puisque l'exécution des condamnations financières relève des prérogatives de l'Exécutif. Finalement on a utilisé les circonstances particulières de la fin de mandat présidentiel pour doter le Trésor d'un levier puissant lui permettant d'agir sur les Etats qui maintiennent une attitude ambigüe en ce qui concerne le financement du terrorisme. On analysera cette loi dans le cadre de la "guerre financière" contre le terrorisme que mène le Département du Trésor. Le reste - les péripéties constitutionnelles et les rapports entre le Congrès et l'Exécutif - est affaire d'habillage juridique et de stratégie dans une perspective essentiellement bipartisane liée à la transition politique.

 

Professeur à l'Université de Nice