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FOCUS-Le conflit armé entre la Russie et l'Ukraine à la croisée des chemins

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le mer, 01/07/2015 - 21:58
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Bulletin numéro 401 du 07/09/2014​. Accord de cessez-le-feu du 5 septembre 2014 - Le texte du protocole d'accord en 12 points - Une pause pour échapper au désastre militaire ou pour consolider des gains militaires - Scepticisme sur la mise en oeuvre de l'accord et le contrôle de la situation à la frontière - Poursuite de la stratégie des sanctions contre la Russie - Elaboration d'un nouveau train de sanctions - Vers la phase 3 renforcée - Rôle central joué par l'Union européenne dans le développement des sanctions - Opposition à la normalisation de la situation de fait en Crimée - Mesures sectorielles : Marché financier - Industrie de défense - Secteur de l'énergie

 

L’accord de cessez-le-feu du 5 septembre 2014

Une trêve bilatérale a été convenue le vendredi 5 septembre à Minsk entre les entités séparatistes des deux régions du Donbass et l’Ukraine en présence de représentants de la Russie et de l’OSCE. Le cessez-le-feu est entré en application dans la soirée. La trêve tiendra-t-elle ? Les intenses tirs de roquettes GRAD sur Marioupol dans la soirée du 6-septembre semblaient de très mauvais augure. Le protocole d’accord devait initialement comporter 14 points. Finalement il en compte 12. L’accord a été annoncé, alors qu’il ne semblait pas encore entièrement finalisé. Le texte en langue russe a finalement été publié par l'OSCE.

http://www.osce.org/ru/home/123258?download=true

Les 12 points sont les suivants :

1 Assurez-le-cessez-le-feu  bilatéral immédiat.

2 Assurer le suivi et la vérification par l'OSCE du régime de non-usage des armes.

3 Procéder à une décentralisation de l'autorité, y compris à travers le passage d'une loi de l'Ukraine «sur la procédure provisoire de l'autonomie locale dans les districts individuels de Donetsk et de Lougansk Régions" (loi sur le statut spécial).

4 Assurer la surveillance de la frontière ukraino-russe et la vérification continue par l'OSCE avec la création d'une zone de sécurité dans les régions frontalières de l'Ukraine et de la Fédération de Russie.

5. libérer immédiatement tous les prisonniers et personnes détenues illégalement.

6. adopter une loi sur l'irrecevabilité des poursuites et des condamnations de personnes en relation avec les événements qui ont eu lieu au niveau des districts des régions de Donetsk et de Lougansk de l'Ukraine.

7 Continuer un dialogue national inclusif commun.

8 Prendre des mesures pour améliorer la situation humanitaire dans le Donbass.

9 Assurer la conduite des élections locales avant la date prévue dans le cadre de la loi sur l'Ukraine «Sur la procédure provisoire de l'autonomie locale dans certaines régions de Donetsk et Lougansk" (loi sur le statut spécial).

10 Retrait des formations illégales armées, de matériel militaire et aussi des combattants et des mercenaires sur le territoire de l'Ukraine.

11 Adopter un programme de renouveau économique pour le Donbass et la restauration de la viabilité de la région.

12 Fournir une garantie pour la sécurité personnelle des participants aux consultations.

Un échange de prisonniers a déjà commencé ce dimanche. 

On constate que le protocole d'accord intègre des éléments du plan du président de l’Ukraine (plan en 14 points du 18 juin dernier ) et du plan en 7 points publié cette semaine par le Kremlin (qui est un projet visant seulement la stabilisation de la situation actuelle).

The ‘Putin Plan’ for settling the conflict in Ukraine

 

En l’état de ce que l’on sait, le document peut indubitablement être considéré comme la conclusion de la contre-offensive menée par les séparatistes pro-russes à partir du 23 août dernier avec le soutien direct et déterminant des artilleurs de l’armée russe. 

Une pause dans les combats

La contre-offensive a rapidement renversé le sort des armes en ouvrant un troisième front au sud des villes de Donetsk et de Louhansk menaçant le port stratégique de Marioupol. Concrètement la chute de ce dernier marquerait la réunification du Donbass (bassin minier) composés des trois oblasts de Donetsk, Louhansk et Rostov (Russie). L’Ukraine perdrait tout accès à la Mer d’Azov et une continuité territoriale réunirait la Crimée à la Russie.

Dans ce contexte la trêve est pour les deux Etats parties au conflit, la Russie et l’Ukraine, une pause salutaire.

Marioupol sous le feu, l’Ukraine a vu dans le cessez-le-feu une opportunité inespérée. En juin dernier son Président a décrété une trêve unilatérale à laquelle les combattants pro-russes n’ont pas adhéré. Elle qui exigeait alors des rebelles le drapeau blanc de la reddition a été finalement contrainte de s’assoir à la même table qu’eux. La Russie lui a donc imposé sa loi d’airain. Néanmoins l’Ukraine ne renonce pas à la reconquête des territoires perdus et elle se préoccupe prioritairement d’acquérir au plus vite les armements de précision nécessaires pour combattre les artilleurs russes qui viennent d’apporter la preuve cinglante de leur efficacité. Conscients d’un risque d’élargissement du conflit les quelques Etats membres de l’OTAN qui pourraient répondre à la demande ukrainienne éviteront certainement d’y donner suite ouvertement.

En marquant une pause dans les combats, la Russie se donne le temps de consolider son emprise sur les territoires dont les forces ukrainiennes ont été chassées. La russification du Donbass ukrainien est engagée sans tarder. On s’en apercevra très vite. La pause permet aussi au Kremlin de masquer ses intentions ultimes à l’opinion internationale en apparaissant dans le rôle de l’artisan de la paix, alors que des bruits de bottes émanent des membres de l’OTAN.

Le cessez-le-feu est donc une pause. Voudrait-on y voir le début d’un processus de règlement politique de la crise ? On le souhaite, on en caresse l’espoir, on le désire ardemment. On n’y croit pas vraiment. En réalité, après des semaines et des mois d'une confrontation quotidienne pénible avec les contrevérités et les mensonges russes, on ne croit plus la Russie. La confiance qui marquait le partenariat avec cet Etat s'est errodée (voir la vigoureuse déclaration du représentant des Etats-Unis à l'OSCE, http://osce.usmission.gov/aug_28_14_russia_ukraine.html).

Stabilisation de la situation de fait ou règlement de la crise ?

Le chef de l’Etat ukrainien, M. Poroshenko, s’était fixé comme objectif prioritaire de restaurer le contrôle de la frontière avec la Russie. Cette dernière s’y est opposée avec une détermination totale. Prises en tenaille entre les milices et l’armée russe les forces ukrainiennes ont abandonné une très large part de la frontière dans toute la zone utile à l’emprise de la Russie. Cette dernière a bien montré qu’elle pénétrait sur le territoire ukrainien comme elle le voulait en y faisant circuler un « convoi humanitaire » de plus de deux cents camions. Cette porosité de la frontière dans la région crée d’ores et déjà une forme d’unité territoriale de l’ensemble du Donbass à laquelle la Russie ne renoncera vraisemblablement pas. 

 

La poursuite de la stratégie des sanctions

La préparation d’un nouveau train de sanctions contre la Russie se poursuit malgré l’annonce du cessez-le-feu. Certains Etats membres de l'Union européenne ont plaidé le report d'une semaine des nouvelles sanctions pour laisser à la russie le temps de montrer sa bonne disposition dans l'installation du cessez-le-feu. Ils n'ont pas été entendus, mais promesse a été faite de suspendre les nouvelles sanctions en cas de succès du cessez-le-feu. La promesse n'engage pas beaucoup les sceptiques.

Les membres de l’OTAN ont pris la décision d'adopter un nouveau paquet de sanctions à l’occasion du sommet de Newport cette semaine. L’Union européenne devrait prendre une décision formelle ce lundi pour une entrée en vigueur des mesures le lendemain. Les ambassadeurs réunis au sein du coreper sont parvenus à un accord avec la Commission européenne dans la soirée du 5 septembre. Le projet de la Commission a circulé le mercredi 3 septembre. Les Etats-Unis ont annoncé qu’ils emboiteraient le pas à l’Union européenne dans le courant de la semaine prochaine pour assurer une coordination maximale de l’action concertée.

Deux propositions de sanctions présentées par le Royaume-Uni ont été écartées cette semaine. D’une part, il a été suggéré d’exclure les transactions des banques russes du système SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Cette association interbancaire de droit belge gère un système international d’authentification des paiements entre banques identifiés par le code des comptes bancaires. En février 2012 l’Union européenne a imposé à SWIFT de cesser de fournir ses services aux personnes et entités visées par les sanctions contre l’Iran (Règlement (UE) 267/2012). Or appliquer trop tôt à la Russie cette mesure radicale serait certainement contreproductif. On sait néanmoins que la mesure figure dans l’arsenal des sanctions et qu’elle pourrait être utilisée le moment venu. Les opérateurs économiques sont conscients de cette perspective et devraient donc être amenés à tenir compte de ce risque dans leur activité en rapport avec des intérêts russes. Les effets négatifs des sanctions seront d’autant plus limités qu’elles auront été anticipées par les agents économiques et cette stratégie impose une politique de progressivité très calibrée des sanctions.

D’autre part, le Royaume-Uni a proposé d’exclure la Russie de manifestations culturelles ou sportives. Serait notamment visée l’organisation de la Coupe du monde de football en 2018 qui devrait échoir à la Russie. Là encore la mesure serait inopportune, parce que trop radicale et prématurée. L’Ukraine a déjà glissé un grain de sable dans l’organisation de la coupe du monde en saisissant l’UEFA au sujet de la participation de trois clubs de Crimée au championnat national russe. Or l’UEFA a pris une décision favorable à l’Ukraine.: 

Décision du Panel d'urgence en Crimée

Le Panel décide que les matches joués par les clubs de Crimée sous l'égide de l'Association russe ne seront pas reconnus par l'UEFA.

L’hypothèse que les instances internationales du football soient amenées à s’opposer à l’organisation de la coupe du monde en Russie est actuellement soulevée. Dans ce contexte il n’est pas souhaitable de prendre une décision aussi spectaculaire et brutale que celle qui a été proposée par le gouvernement britannique. Au demeurant, une telle mesure ne semble pas relever de la compétence des institutions européennes. Si l’anémie de l’économie russe est recherchée, ainsi que l’affaiblissement de l’oligarchie qui soutient le pouvoir russe, les sanctions devraient être mesurées au trébuchet pour intoxiquer le système économique ou financier sans provoquer de crise aigüe. Ainsi le train de sanctions mis en place en juillet dernier a été calibré de manière à ne pas provoquer de crise de liquidité dans le système bancaire russe, à limiter les effets aux seules activités à venir, à discriminer les entreprises d’Etat, siège de la puissance en Russie, pour favoriser les entreprises privées, etc.

Cette « guerre » menée par des experts comptables et des économistes s’invente des règles stratégiques propres pour nuire à l’adversaire avec une efficacité maximale. L’administration d’un poison à dose non létale n’a pas d’effet directement mesurable, mais les effets sont bien réels. 

Ainsi les Russes et les intérêts russes deviennent suspects dans les relations d'affaires et un potentiel de risques s'attache désormais aux relations avec des entités russes.

Pour apprécier les conséquences des sanctions occidentales il convient donc d’examiner leurs effets indirects intégrant aussi ceux que produisent les mesures prises par la Russie pour y faire face. La Russie devrait pouvoir compenser les sanctions qui lui sont infligées par des mesures normatives ou financières. Elle puise ainsi dans ses réserves qui s’épuiseront donc avec le temps ou elle prend des décisions dont l'application contribuera finalement à isoler son système économique et financier.

L'embargo décrété par la Russie sur des biens alimentaires au titre de la réciprocité des sanctions illustre ce processus des effets indirects. Or quelle sera l’incidence de cette pénurie de biens importés sur le panier de la ménagère et une inflation déjà insupportable dans un contexte de croissance atone ? La Russie développe des liens économiques privilégiés avec un certain nombre de pays. Comment va-t-elle se prémunir contre la réexportation des biens sous embargo ou des techniques similaires plus élaborées qui vont faire le bonheur des opérateurs économiques dans les pays amis, l’exportation des pommes polonaises par la Biélorussie, ou des fruits et légumes espagnols et français par le Maroc ? L’Union douanière Russie-Biélorussie-Kazakhstan sera vraisemblablement le cheval de Troie permettant de contourner l’embargo russe sur les produits alimentaires et limitant les incidences des sanctions russes à une augmentation des prix à la consommation en Russie (Les pays amis de la Russie trouvent un moyen d'annuler l'effet de l'embargo). L’embargo pourrait mettre à jour les faiblesses de l’intégration économiques promue par la Russie.

Pour apprécier les conséquences des sanctions occidentales il convient donc d’examiner leurs effets indirects intégrant ceux que produisent les mesures prises pour y faire face.

Les premiers signes de l’intoxication par les sanctions apparaissent. Ainsi tous les grands tour-operators russes ont fait faillite cet été. Le train de mesures annoncé devrait avoir des conséquences indirectes fortes dans quelques mois.

Mesures réactives ou programmées ?

Le développement des sanctions appelle donc une double lecture. Chaque train de sanctions relève d’une action réactive qui marque l’aggravation de la crise. Les mesures adoptées en juillet ont suivi la destruction d’un avion civil malaisien par un missile au-dessus d’une zone contrôlée par les séparatistes pro-russes. Les mesures en préparation sont la conséquence de l’implication directe de l’armée russe dans l’Est ukrainien. Toutefois les sanctions sont envisagées et préparées de manière anticipée par des organes techniques, le Secrétariat au Trésor ou la Commission européenne. Le rythme et l’orientation obéissent donc à des choix relevant d’une stratégie économique et financière. On dira que le train de nouvelles sanctions de septembre 2014  demeure modeste et qu’il n’est pas en rapport avec la gravité de la situation et la gravité des violations du droit international attribuées à la Russie. Toutefois cette phase 3 renforcée correspond à la maturité actuelle de la situation et répond aux meilleurs choix possibles en cet instant pour atteindre à terme l’efficacité maximale au moindre coût. Somme toute la progression des sanctions a connu un rythme soutenu et a atteint en cinq mois un niveau assez élevé. La progressivité confère pourtant au régime des mesures restrictives les propriétés d’un poison lent. La pression exercée sur l’Etat responsable n’est donc pas suffisante pour l’amener à modifier ses projets ou ses attitudes. L’efficacité est simplement différée et on peut envisager que la dégradation des perspectives économiques en Russie soit assez rapide désormais pour effrayer les personnes détenant la puissance économique lorsqu’elles seront significativement atteintes dans leurs intérêts personnels. On le voit de grandes incertitudes subsistent sur l’impact de cette stratégie. Elle n’est néanmoins pas plus aventureuse qu’une action militaire ou un embargo général.

Russie/Ukraine : Les sanctions graduelles contre la Russie, une vrai politique ou le masque de la faiblesse ?  Weckel Philippe

Sanctions contre la Russie : le pilotage fin (fine tuning) des sanctions économiques  Weckel Philippe

On conseille vivement la lecture de l'ouvrage de Juan C. Zarate, Treasury's War, The Unleashing of a New Era of Finacial Warfare, PublicAffairs, New York, 2013

 

Vers la phase 3 renforcée

Il y a lieu d’analyser la progression des sanctions comme une démarche rationnelle visant à affaiblir à terme le système économique russe en tirant parti de ses faiblesses et, notamment, de ses déséquilibres structurels. Dans cette perspective le train de mesures qui entrera en vigueur au cours de la semaine à venir correspond à un développement et un élargissement des mesures prises en juillet dernier. Compte tenu de la profondeur des liens économiques entre l’Union européenne et la Russie l’impact le plus fort est attendu des mesures européennes.

Le train de juillet des sanctions de l’Union européenne a marqué un tournant dans les actions contre la Russie avec le recours à des sanctions de la troisième phase, c’est-à-dire des mesures économiques ou financières sectorielles. On relève cependant une évolution tout aussi significative dans la manière dont les sanctions personnelles sont utilisées pour renforcer la non-reconnaissance de l’annexion de la Crimée et apporter un appui aux mesures unilatérales prises par l’Ukraine pour empêcher la normalisation de la Crimée.

 

Opposition à la normalisation de la situation de fait en Crimée

  • Le transport maritime en Crimée

L’entreprise publique Kerch ferry confisquée par les autorités de fait de Crimée a été intégrée à la liste des entités faisant l’objet d’un gel des avoirs le 25 juillet 2014

Le même jour les entreprises gestionnaires des deux principaux ports de commerce de Crimée ont été ajoutées à cette liste, Sébastopol et Kerch (l’entreprise publique assure à la fois gestion du port et du transit du détroit).

L’activité résiduelle des ports de Crimée devrait être impactée par ces mesures qui ne s’appliquent pas seulement aux navires battant pavillon d’un Etat membre de l’Union européenne, mais aussi à tout le fret impliquant des personnes physiques ou morales ayant la nationalité d’un Etat membre (armateurs, affréteurs, etc.) ou lié à des opérations commerciales situées en tout ou partie dans l’espace communautaire.

  • Le transport aérien en Crimée

Dobrolet, filiale de la société nationale Aeroflot a été inscrite sur la liste des entités frappées par le gel de leurs avoirs le 30 août 2014. Cette société assurait des liaisons aériennes nationales lowcost.  Elle avait bénéficié de l’aide financière de l’Etat russe pour développer les liaisons avec la Crimée à des tarifs avantageux. La sanction européenne a provoqué la suspension des contrats de leasing des appareils de cette compagnie et la cessation de ses activités.

  • Secteur des vins et spiritueux

Les entités de ce secteur emblématique de l’activité économique de Crimée qui avaient été confisquées sont également frappées de sanctions (25 juillet). Sont concernées, la distillerie d’Azov, la coopérative de Massandra, l’Institut du vin de Magarach, la Cave de Novy Svet (vins mousseux). On remarque que ces produits faisaient déjà l’objet d’une interdiction d’exportation vers l’Union européennes.

Les sanatoriums de Crimée sont également sur la liste (Nizhnyaya Oreanda). Finalement toutes les 13 entreprises publiques confisquées par les autorités de fait de Crimée figurent sur la liste des entités sanctionnées par l’Union européenne  : Chernomorneftegaz, Feodosia, Universal –Avia, … On relève que la banque russe qui a repris l’essentiel des activités bancaires en Crimée a aussi été sanctionnée (Russian National Commercial Bank (RNCB). Ainsi l’Union européenne se démarque des Etats-Unis et autres Etats par une politique systématique d’opposition à la normalisation de la situation de fait en Crimée dont on attend des prolongements. Une note d’information de la Commission européenne diffusée en juillet à destination des agents économiques intéressés par la Crimée vient d’être retirée de la publication.

 

Mesures sectorielles

Le 29 juillet 2014 l’Union européenne a franchi  le pas des mesures sectorielles (mesures restrictives à portée générale visant un secteur d’activités)

  • Marché financier

Le règlement communautaire interdit aux personnes physiques ou morales d’acquérir tout nouveau titre financier (valeur mobilière ou titre monétaire) émis par une banque contrôlée par l’Etat russe. Cette interdiction s’applique à toute personne dans l’espace communautaire et aux ressortissants communautaires partout dans le monde. Elle ne couvre pas les prêts, ni les titres à court terme (échéance inférieure à 90 jours).

Les nouvelles mesures attendues cette semaine comprennent l’élargissement de cette interdiction à toutes les grandes entreprises d’Etat (y compris Gazprom et sa filiale d’investissement).  La mesure viserait les titres financiers à court terme, puisque l’échéance est ramenée  de 90 à 30 jours). Les besoins de trésorerie des entreprises publiques russes sont donc désormais concernés.

L’interdiction est étendu aux prêts syndiqués qui permettent de partager entre plusieurs banques le financement de gros projets, d’infrastructure notamment.

  • Embargo sur l’importation et l’exportation d’armes.

La mesure prise par l’Union européenne couvre l’ensemble des armes. Néanmoins elle ne s’applique pas aux contrats préexistants.

  • Embargo sur les biens à double usage

L’interdiction est générale puisqu’elle frappe tous les biens dont l’usage final est militaire.

Dans les nouvelles mesures annoncées figure l’élargissement de l’interdiction à une dizaine d’entreprises qui ne relèvent pas du secteur de la défense.

  • Exportation de certains biens ou technologie du secteur de l’énergie (pétrole)

Ces exportations sont soumises à un régime d’autorisation préalable. Les licences seront refusées pour les technologies destinées à l’exploitation du pétrole en eau profonde, en Arctique ou à des projets relatifs au pétrole de schiste. L’exploitation du gaz n’est pas affectée par la mesure.

Le nouveau paquet de sanctions devrait inclure les activités de recherche et le transfert de savoir-faire (know how).