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FOCUS-Ukraine : Crimée, de la fermeture des aéroports à celle des ports

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le mer, 01/07/2015 - 22:05
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Bulletin numéro 400 du 13/07/2014​. Trouble de la diplomatie qui est en décalage avec la situation sur le terrain - L'Ukraine reprend son destin en main - Action résolue pour empêcher toute normalisation de la situation en Crimée - Actions visant les communications de la Crimée - Chemin de fer - Evolution récente en ce qui concerne le transport aérien - Lettre adressée par l'OACI à l'Ukraine - Plainte introduite devant l'OACI pour violation de la souveraineté de l'Ukraine - Volonté manifestée par l'Ukraine d'étendre sa stratégie au transport maritime - Différence de situation liée à la notion de zone de contrôle aérien (FIR) - Décision prise par l'Ukraine de fermer les cinq ports de commerce de Crimée - Lettre adressée par l'Ukraine à l'OMI - Communication de la Russie - Fermeture des ports et mise en oeuvre du code ISPS - Ukraine, sanctions pénales contre les armateurs et les capitaines pour les navires qui se rendent dans les ports fermés - Effet dissuasif certain, mais limité - Poursuite d'une activité portuaire limitée

Sous l’influence de l’Allemagne, l’Union européenne a résolument opté pour une issue diplomatique de la crise entre l’Ukraine et la Russie qui écarte ou retarde l’aggravation des sanctions contre Moscou. Elle paralyse la politique plus engagée des Etats-Unis qui craignent les conséquences économiques d’une action unilatérale. L’Union européenne est également inaudible dans un contexte orienté vers une issue militaire dans le Sud-Est de l’Ukraine où se prépare la bataille décisive entre les forces ukrainiennes et les mouvements séparatistes pro-russes. La politique de la Russie est illisible parce qu’elle n’a pas rompu son soutien aux séparatistes sans leur apporter l’aide massive qui leur permettraient de résister à la poussée ukrainienne. Ce qui importe en ce moment ce ne sont pas les postures diplomatiques de Vladimir Poutine, mais les vives tensions sur la frontière ukrainienne qui pourraient conduire à une confrontation directe entre militaires Russes et Ukrainiens. Le décalage entre la diplomatie et la réalité de terrain n’a jamais été aussi fort dans cette crise. Il n’y a pas lieu de s’en étonner, parce que l’évolution montre finalement que l’Ukraine a repris en main son propre destin. Le nouveau gouvernement a déjoué le piège d’un cessez-le-feu qui aurait cristallisé la situation dans le Donbass et favorisé un conflit gelé comparable à la Transnistrie. Il se préoccupe également activement de la Crimée. Là encore la discrétion de l’Union européenne est impressionnante. On a déjà noté ici l’attitude minimaliste adoptée par le Conseil de l’Union européenne en ce qui concerne la mise en œuvre de la non-reconnaissance de l’annexion :

Non-reconnaissance de l'annexion de fait de la Crimée : L'Union européenne tire les conséquences juridiques minimales de la situation  Weckel Philippe

Le gouvernement de Kiev mène de son côté une politique systématique d’isolement de la Crimée destinée à prévenir toute normalisation de la situation dans la presqu’île en dehors du rétablissement de la pleine souveraineté de l’Ukraine.

Evidemment les communications de la Crimée sont particulièrement concernées. Ainsi la section du chemin de fer de Crimée est passée sous le contrôle de la Russie en mars dernier. Le trafic ferroviaire n’est pas interrompu, mais la fréquentation a fortement baissé (de l’ordre de 60% au mois de mai). Actuellement une manifestation concrète de la non-reconnaissance de l’annexion crée des difficultés pratiques : les autorités de fait de Crimée appliquent le tarif des voyages internationaux, alors que l’Ukraine maintient celui des liaisons internes.

S’agissant du transport aérien, Sentinelle a déjà présenté les éléments d’analyse de la question :

Ukraine, la situation en Crimée et la navigation aérienne Weckel Philippe

Ils doivent être complétés.

D’une part, on note que des affirmations dans la presse russe ont suscité un démenti de l’OACI particulièrement appuyé :

Lettre du Secrétaire général de l'OACI, Raymond Benjamin, au Directeur de l’aviation civile de l’Ukraine confirmant la position de l’Organisation au sujet de la Crimée (4 juillet 2014)

Plusieurs organes de presse russes avaient affirmé que l'OACI admettait la position de la Russie sur la Crimée; Cette rumeur était pour le moins étonnante. Dans cette lettre l'OACI confirme que, à l'instar des autres Institutions spécialisées, elle respectait la résolution 68/262 de l'Assemblée générale de l'ONU relative à la non-reconnaissance du changement de statut de la Crimée.

sur la résolution : Malgré l'opposition active de la Russie l'Assemblée générale de l'ONU adopte une résolution sur la Crimée Weckel Philippe

Elle confirme également l'attribution de la FIR de Simferopol à l'Ukraine. Elle souligne que ses discussions avec la Russie n'ont pas constitué une négociation, une telle négociation relevant des rapports entre la Russie et l'Ukraine. On voit qu'en suggérant une approbation de l'OACI à un transfert du contrôle aérien en sa faveur, la Russie a mis fin à des perspectives de discussion avec l'institution internationale. A vrai dire dire l'OACI n'a jamais été ambigüe en ce qui concerne le contrôle aérien sur la région de la Crimée.

D'autre part, toutes les compagnies aériennes, sauf celles de la Russie, respectent l'interdiction de vol dans la FIR de Simferopol. On ne doute guère de la violation par la Russie de la Convention de l'aviation civile internationale (chapitre I et II). La Convention de Chicago aménage une procédure de règlement des différends opposant les Etats qui, on le sait, relève en première instance du Conseil de l'OACI. Or l'introduction par l'Ukraine d'une procédure devant l'OACI a été annoncée. On doute fort que la Russie ait envisagé de telles complications juridiques lorsqu'elle s'est saisie de la Crimée. 

On annonce aussi l'introduction d'une procédure concernant le transport maritime, mais l'information qui provent d'une agence de presse est si succinte qu'il est prématuré de l'évoquer. Quoiqu'il en soit, l'Ukraine s'efforce de répéter dans le domaine de l'activité maritime la stratégie appliquée au transport aérien. La transposition est un peu compliquée parce que le régime n'est pas vraiment comparable. Dans le domaine aérien les autorités de l'Ukraine ont pu tirer parti d'une institution originale, la FIR (zone de contrôle aérien). C'est l'attribution par l'OACI d'une compétence exclusive et opposable pour assurer des services de sécurité dans l'espace aérien international qui lui a permis d'impliquer l'OACI et Eurocontrol à ses côtés. Même si l'Etat de port et l'Etat côtier ont des responsabilités en matière de sécurité maritime, aucune institution comparable à la FIR n'existe en ce qui concerne les navires.

Toutefois l'Ukraine s'est résolument engagée dans un processus visant d'abord à empêcher les activités de transport international avec la Crimée, puis à contester l'activité maritime russe.

Ainsi l'Ukraine entre désormais dans une phase active avec la récente décision de fermeture des ports de Crimée (décret du 16 Juin 2014 № 255 sur la fermeture des ports). La publication du décret est annoncée pour le 15 juillet. 

La Crimée compte cinq ports de commerce : d'ouest en est, Evpatroriya, Sébastopol, Yalta, Féodosia et Kerch (sur les capacités de ces ports). Ces ports ont essentiellement servi à l'exportation de biens et de produits de l'Ukraine continentale. L'activité portaire s'est donc effondrée du seul fait que le grain, l'acier, le charbon, les engrais, etc. ont été détournés vers d'autres ports, comme Odessa. La Russie n'envisage d'ailleurs pas une reprise de l'activité de fret et souhaite renforcer le transport de passagers. Les navires qui se rendent encore en Crimée sont essentiellement russes, grecs et turcs. Il s'agit essentiellement de navires gaziers (Kerch) et pétroliers (Féodosia). La stratégie d'isolement maritime de la Crimée n'est donc pas sans portée, mais ne représente pas un enjeu économique considérable. 

La décision de fermeture des ports est l'aboutissement d'un ensemble de mesures adoptées par le gouvernement de Kiev.

Les installations portuaires avaient été saisies en mars par les séparatistes de Crimée. Le Conseil d'Etat de Crimée a nationalisé les installations portuaires le 17 mars 2014. L'autorité de fait a également pris le contrôle de l'administration portuaire et du service de pilotage. Après l'annexion, l'établissement public fédéral russe "Rosmorrechflot" a désigné des officiers de port et le 31 mars la branche de Crimée de la société Rosmorport a été créée. La Russie a affiché sa volonté de prendre en charge la sécurité maritime dans les ports de Crimée.

Le ministère de la justice ukrainien a déclaré illégales les nationalisations opérées en Crimée. Le gouvernement de Kiev a confié à un service spécifique l'administration nominale des ports de Crimée. Le 5 mai 2014 l'ambassadeur de l'ukraine auprès de l'OMI a informé cette Organisation de l'impossibilité dans laquelle se trouve son Etat, du fait de l'occupation russe, d'assumer ses obligations internationales en matière de sécurité portuaire :

Lettre de l'ambassadeur de l'Ukraine à l'OMI (5 mai 2014)

La Russie a entrepris une démarche similaire pour signifier à l'OMI et à ses membres qu'elle assumait pleinement toutes les obligations internationales relatives à la sécurité et à la sûreté maritimes, ainsi que la protection de l'environnement marin dans les ports de Crimée et dans les eaux adjacentes :

Communication de la Russie du 26 juin 2014

La fermeture des ports de Crimée marque une nouvelle progression de l'Ukraine dans une démarche qui se veut inspirée de l'exemple de la navigation aérienne.

Or l'OMI n'a pas pris position sur la situation juridique des ports de Crimée. A première vue l'analogie avec les aéroports de Crimée et le survol aérien ne semble donc pas fonctionner.

L'Ukraine peut espérer que sa décision de fermeture des ports de la péninsule incitera les Etats tiers à réagir. Elle pourrait prendre appui sur le dispositiff de sûreté maritime du code ISPS. En effet la demande de lEtat compétent est nécessaire pour qu'un port puisse figurer dans la base de données de l'OMI au titre de la certification portuaire. Institution spécialisée du système des Nations unies l'OMI devrait être amenée à refuser toute déclaration de conformité russe relative aux ports ou aux navires de Crimée. Néanmoins l'Etat de port jouit d'une marge d'appréciation lorsque se présente un navire qui ne respecterait pas les prescriptions de sûreté. Il peut, par exemple, soumettre le navire à une inspection. En l'état rien ne permet ainsi de conclure que les autorités portuaires utiliseront le code ISPS pour refuser l'accès à un navire venant de Crimée. 

Deux annonces récentes paraissent encourageantes : en Turquie le ministère des transports a donné instruction aux autorités portuaires de refuser l'accès à tout navire déclarant comme port d'attache "Kerch/Russie" au lieu de "Kerch/Ukraine" ; le ministère des transports moldave a interdit aux navires battant son pavillon de se rendre en Crimée. Grâce aux données provenant du système de localisation des navires (AIS) il est facile d'identifier les navires qui poursuivent leurs activités dans les ports de Crimée. Or ils battent généralement pavillon ouvert (Liberia, Togo, Cambodge, Palau, etc.). Dans ces conditions on voit mal comment l'Ukraine pourrait impliquer efficacement les Etats tiers dans son action de blocage des ports de Crimée.

Reste que l'Ukraine peut agir seule avec une efficacité certaine, mais limitée. Suivant l'exemple de la République de Chypre, l'Ukraine s'est donné les moyens de punir sévèrement le capitaine et l'armateur d'un navire qui s'est rendu dans un port de Crimée. La loi du 15 avril 2014 relative au régime du territoire occupé de Crimée prévoit de lourdes peines pour les personnes qui entrent sur ce territoire sans permission spéciale et hors des points de contrôle prévus.

Sur la loi en question : Annexion de fait de la Crimée : La gangrène de l'illégalité Weckel Philippe

Armateurs et capitaines sont ainsi sous la menace d'une peine d'emprisonnement et d'amende, ainsi que de la saisie du navire. La publication du décret sur la clôture des ports devrait faciliter la mise en oeuvre des poursuites en supprimant l'ambiguïté de la situation actuelle. D'ores et déjà les compagnies d'assurances maritimes mettent en garde les armateurs contre ce risque juridique. On ne dissuadera pas certains de braver l'interdiction en prenant quelques précautions. Ainsi, en Russie on recommande d'éviter qu'un navire ou qu'une même société d'armement desserve l'Ukraine et les ports de Crimée. Au prix de quelques montages juridiques dont les Russes sont friands le petit trafic actuel à Kerch notamment devrait se poursuivre tant que l'Union européenne et les Etats-Unis ne se préoccupent pas d'y mettre fin.

Finalement le dispositif ukrainien de fermeture des ports de Crimée présente peu d'analogie avec la fermeture de l'aéroport de Simferopol et de sa zone de contrôle aérien. 

 

DOCUMENTS COMPLEMENTAIRES

L'Union européenne ajoute 11 noms à la liste des sanctions

COMMUNIQUE DE PRESSE
ST 11795/14
PRESSE 396
Bruxelles, 11 juillet 2014

DÉCISION 2014/455/PESC DU CONSEIL

du 11 juillet 2014 modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine

 

Rapport d'Amnesty international

 

Abductions and Torture in Eastern Ukraine