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FOCUS-Ukraine, la situation en Crimée et la navigation aérienne

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le jeu, 01/08/2015 - 19:47
Body: 

Bulletin numéro 396 du 15/06/2014​. Mise en oeuvre de l'obligation de non-reconnaissance du changement de statut de la Crimée - Connexité avec le futur accord d'association UE/Ukraine - Politique de l'Ukraine pour pénaliser l'occupation russe - Succès de l'Ukraine sur la question du transport aérien - Importance du secteur des transports pour un territoire touristique - Zone de contrôle aérien (FIR) de la Crimée - Tentative russe d'imposer le changement de statut - Position de l'OACI et d'Eurocontrol - Prétentions concurrentes d'exercer les services de navigation affectant gravement la sécurité - Interdiction de vol dans la zone - Maintien de la responsabilité de l'Ukraine

Le dernier communiqué du G7 n’a pas mentionné le passage à un troisième niveau de sanctions envers la Russie. Il est pourtant un aspect de l’action collective qui ne devrait pas soulever des problèmes de principe : la mise en œuvre de l’obligation de non-reconnaissance de l’annexion de fait de la Crimée. Le communiqué du G7 mentionne expressément cette mise en œuvre et la Commission européenne a travaillé à ce projet. Elle s’est inspirée de l’occupation israélienne en Cisjordanie et ces mesures devraient par conséquent être connectées avec le volet économique de l’accord d’association avec l’Ukraine. A vrai dire la Crimée occupée ne relève, en ce qui concerne les échanges économiques, ni du territoire de l’Ukraine, ni de celui de la Russie. Dans cette situation qui évoque fortement le cas de Chypre du Nord, c’est un régime spécial, un ensemble de mesures structuré et complet, que l’on aspire à voir établi sur cette nouvelle frontière sensible de l’Europe.

L’obligation de non-reconnaissance qu’impose le droit international général contraint tous les Etats tiers à s’abstenir de tout acte qui emporterait reconnaissance de la situation de fait. Ainsi le Royaume-Uni a informé ses ressortissants que, du fait de l’interruption de toute activité consulaire, ils ne pourraient plus bénéficier de sa protection. Or concrètement la protection consulaire est également exercée envers des autorités de fait (prise d’otages) et on ne voit pas bien pourquoi une telle action à des fins humanitaires impliquerait une reconnaissance de l’autorité de la Russie. La France n’a pas adopté la même position que le Royaume-Uni. Ainsi on s’aperçoit que la mise en œuvre en œuvre de l’obligation de non-reconnaissance de l’occupation peut être abordée dans deux états d’esprit antinomiques.

Dans une approche restrictive les seules mesures à envisager sont celles qui ont pour objet de prévenir la reconnaissance implicite de l’annexion de fait. Dans le même esprit aucune mesure restrictive n’est nécessaire pour les échanges commerciaux, puisque l’exclusion de la Crimée de l’accord d’association entre l’Ukraine et l’Union européenne résulte de la perte de contrôle de l’Ukraine sur le territoire occupé.

L’approche plus large qui trouve un appui dans le projet d’articles sur la responsabilité internationale de l’Etat vise en réalité à faire de la non-reconnaissance la base juridique d’un ensemble de sanctions destinées à empêcher une normalisation de la situation de fait en Crimée, donc que l’annexion de fait ne soit confortée. Ainsi la protection consulaire n’est pas un droit subjectif et le Royaume-Uni peut fort bien exclure une telle protection pour ses nationaux qui persisteraient à se maintenir en Crimée. L’isolement du territoire peut être considéré comme un objectif légitime d’une telle mesure.

Le choix entre les deux approches relève évidemment de la perception générale de la crise. Les Etats qui considèrent que la Russie est installée pour longtemps en Crimée et qu’il est inutile de créer des tracasseries qui seront sans incidence sur le règlement de la crise seront enclins à limiter strictement la portée de la non-reconnaissance. A l’opposé certains mettront en avant la défense des principes et la nécessité de marquer fermement le refus de l’annexion, ainsi que le souci de solidarité avec l’Etat victime.

Bien entendu des nuances infinies sont possibles entre les deux approches et la Commission européenne est préparée à l'adoption d'un train de mesures économiques à la fin du mois de juin. Le moment correspondrait aussi à la signature de l’accord d’association avec l’Ukraine.

Cet Etat s’active de son côté pour pénaliser l’occupation russe de la Crimée. Sa stratégie porte sur le plan national et sur le plan international. Ainsi l'Ukraine s’attache à développer un arsenal de sanctions visant les personnes et entités qui ne respectent pas la loi établissant le régime spécial de la Crimée occupée. Elle a enregistré un premier succès en bloquant les vols internationaux vers la Crimée et tente d’obtenir un résultat similaire pour les navires auprès de l’OMI.

 

La crise du tourisme

Pour comprendre l’importance de la question des transports il convient de rappeler quelques éléments de fait. Le tourisme constituait la principale ressource de la presqu’île. Elle a accueilli 6 millions de visiteurs en 2013 dont 60% d’Ukrainiens. En 2012 les Russes représentaient 21% des touristes. En dehors de la saison touristique elle accueillait de nombreux séminaires professionnels et des festivals. Yalta était une escale importante pour les croisiéristes. Avec la situation d’occupation russe les touristes ukrainiens font défaut. Les Européens ont pratiquement renoncé à la "Riviera russe". Ils sont d’ailleurs contraints d’obtenir un visa auprès de la Russie, alors qu’ils peuvent voyager librement dans le reste de l’Ukraine. Pour se rendre en Crimée par avion, une escale en Russie est nécessaire, parce qu’aucune compagnie internationale ne dessert plus l’aéroport de Simferopol. Les voyagistes et croisiéristes ont abandonné cette destination.

La Russie a pris des mesures très vigoureuses pour sauver l’industrie hôtelière. Elle s’efforce de restaurer le tourisme d’Etat de l’époque soviétique. Les grandes entreprises d’Etat du secteur de l’énergie, Rosneft, Transneft, Rushydro, Gazprom, Rosatom et leurs filiales, financent les vacances de leurs employés en Crimée. Les compagnies aériennes russes ont également apporté leur contribution en abaissant fortement leurs tarifs. Enfin l’Etat attribue des chèques-vacances en Crimée aux bénéficiaires des aides sociales. Un tourisme d’Etat et patriotique devrait à terme compenser l’absence des touristes non-russes.

Pour l’heure les liaisons aériennes vers Simferopol demeurent le seul moyen commode de rejoindre la Crimée à partir de la Russie et, tant que les liaisons aériennes internationales seront coupées avec la Crimée, le tourisme russe subventionné sera la seule espérance pour la survie économique de la presqu'île.

 

Occupation et navigation aérienne

 

La FIR de Simferopol

Le territoire aérien de l'Etat s'étend jusqu'à la limite de ses eaux territoriales, soit jusqu'à 12 milles marins, au maximum, de ses côtes. Néanmoins les Etats se partagent les responsabilités de la circulation aérienne dans les espaces aériens internationaux (services de contrôle, d'information, d'alerte). Ainsi l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) répartit ces zones de contrôle entre les Etats, avec leur accord bien entendu. La FIR (Flight Information Region) de Simferopol (chef lieu de la Crimée) a été confiée à l'Ukraine. Cette FIR de Simpferopol est désignée par deux codes. Celui de L'Association internationale du transport aérien (International Air Transport Association, ou IATA) est utilisé pour les activités commerciales des compagnies aériennes (réservations de vol, etc.) et le code de l'OACI sert dans la navigation aérienne (Simferopol : UKFV).

  

 

L'interdiction de vol dans la zone de contrôle aérien de la Crimée

On voit sur cette capture d'écran de flightradar24 la trajectoire d'un A320 reliant Saint-Pétersbourg à Simferopol. L'avion russe longe par l'est la frontière de l'Ukraine et suit la côte Sud de la Mer d'Azov avant de survoler le détroit de Kertch que la Russie et l'Ukraine veulent considérer comme des eaux intérieures. L'avion évite complètement tout espace international  relevant du FIR ukrainien.

La carte suivante présente les routes alternatives qu'empruntent les avions pour éviter la FIR de Simferopol :

Finalement toutes les compagnies aériennes étrangères, même celle du Bélarus, évitent l'aéroport de Simferopol et la zone de contrôle aérien qui correspond à cet aéroport.

 

Les revendications concurrentes de l'Ukraine et de la Russie

Comment en est-on arrivé à cette situation ?

Le 28 févier 2014 des forces russes ont pris le contrôle de l'aéroport de Simferopol provoquant l'interruption du trafic aérien international vers la Crimée. Après l'annexion de fait de la Crimée Le service fédéral de la navigation aérienne russe (Rosaeronavigatsiya) s'est adressé à l'OACI à la fin mars en vue de faire reconnaître l'intégration de l'espace aérien de ce territoire à la Russie. 

Le 2 avril l'OACI a adressé une lettre aux Etats de la région Europe et à Eurocontrol dans laquelle il prévenait du danger que représente pour la navigation aérienne la revendication concurrente des services de navigation dans la même zone :

 

Madam, Sir, 

 

1. I have the honour to address you as the appropriate State Authority of aircraft operator(s) which may use the airspace of the Simferopol flight information region (FIR). 

2. Taking into consideration the recent publication by the Russian Federation of a series of notices to airmen (NOTAMs) modifying the Simferopol FIR which is under the responsibility of Ukraine, and their 

intent to provide air traffic services (ATS) within this airspace, I draw your attention to the possible existence of serious risks to the safety of international civil flights. 

3. Due to the unsafe situation where more than one ATS provider may be controlling flights within the same airspace from 3 April 2014, 0600 UTC onwards, consideration should be given to measures to avoid 

the airspace and circumnavigate the Simferopol FIR with alternative routings. 

4. Alternative routings are available for those operators choosing to avoid the Simferopol FIR. 

5. I would also like to invite the States concerned to assist in the accommodation of the re-routed traffic to the maximum extent possible, in particular when the alternative routes would impact the overall 

capacity of the regional network. In cases where the re-routed flights would have been subject to special overflight permissions, I would ask for your flexibility to manage these scenarios with special assistance so that the concerned flights could operate without interruption. 

6. ICAO continues to actively coordinate with all involved authorities, international organizations, airspace users and other States in the region regarding developments as they unfold, specifically those which 

could impact flight safety. 

7. I will notify you of any significant developments. 

 

 Accept, Sir/Madam, the assurances of my highest consideration. 

La lettre

L'OACI constate que la Russie a pris certaines mesures unilatérales, notamment la modification de la zone de contrôle aérien (FIR) de Simferopol (elle s'est également attribué la fréquence radio de l'Ukraine et a fixé de nouveaux codes de la FIR). L'OACI ne rappelle pas que l'établissement d'une telle zone et sa modification ne relèvent pas de la compétence d'un Etat membre et est contraire à l'annexe 11 de la Convention de Chicago. Elle souligne tout de même que le FIR en question est sous la responsabilité de l'Ukraine. Par la suite elle invitera l'Ukraine et la Russie à rechercher un accord, ce qui constitue, somme toute, la condamnation de la tentative de modification unilatérale du status quo.

Eurocontrol qui gère le trafic aérien dans la région a pris un certain nombre de décisions concernant les aéroports de Simferopol et de Sébastopol, ainsi que la zone de contrôle aérien.

Sa déclaration du 31 mars est claire et catégorique en ce qui concerne la volonté de la Russie d'imposer une modification de la situation du contrôle aérien dans la zone :

 

Eurocontrol is strictly following ICAO Convention on International Civil Aviation and will not recognize any unilateral declaration of air navigation service provision over any part of Ukrainian airspace other than from the Ukrainian authority. 

 A number of routes are closed WIE-UFN as well as UKFF (Simferopol) and UKFB (Sevastopol) airports. 

 The Network Manager will: 

 - reject all FPLs filed via the closed routes and all FPLs dep/dest UKFF and UKFB according to the following NOTAMs issued by the Ukrainian Authorities. 

Airports: 

UKFF (Simferopol)  

A/D is closed due to technical reason until further notice.  Please refer to NOTAM A0482/14 (replacing NOTAM A0416/14)

UKFB (Sevastopol)

A/D is closed to civil aviation aircrafts until further notice.  Please refer to NOTAM A0376/14.

Eurocontrol a également pris plusieurs instructions (NOTAM, Notice To AirMen)

Du fait de l'occupation de la Crimée, l'Ukraine a confié le contrôle aérien du FIR de Simferopol aux aéroports de Dnipropetrovsk et d'Odessa. Eurocontrol notifie cette mesure le 25 mars

NOTAM A0461/14
A0461/14 NOTAMN
Q) UKFV/QSLXX/IV/BO /E /000/999/4451N03354E999
A) UKFV B) 1403260000 C) 1404302359 EST
E) ATFM SERVICE WITHIN FIR SIMFEROPOL’ PROVIDED
BY FMP DNIPROPETROVS’K AND FMP ODESA.
REF AIP ENR 1.9-3.

Le 28 mars Eurocontrol annule les trois NOTAM établissant un FIR russe sur la Crimée

A0528/14 NOTAMN
Q) UKFV/QAFXX/IV/NBO/E /000/999/4451N03354E999
A) UKFV B) 1403282013 C) 1406282359 EST
E) NOTAMS A0906/14, A0907/14A02, A0907/14B02
PUBLISHED BY RUSSIAN FEDERATION IS UNILATERAL
DECISION AND CONTRADICTING TO THE INTERNATIONAL
LAW AND ICAO RECOMMENDED PRACTICES AS WELL
BILATERAL AND MULTILATERAL AGREEMENTS WHICH
ESTABLISHING FIR BOUNDARIES BETWEEN THE BLACK
SEA STATES, APPROVED BY THE DECISION OF THE ICAO
COUNCIL ON FEBRUARY 17, 1997 (REF. NO. EUR/NAT 96/38-ATS)
REMAIN FOLLOWING LOCATION INDICATORS
UKFB-SEVASTOPOL’/BELBEK
UKFF-SIMFEROPOL’
UKFV-SIMFEROPOL’ FIR
REF AIP UKRAINE GEN 2.4
ATS IN SIMFEROPOL’ FIR IS PROVIDED BY
DNIPROPETROVS’K ACC AND ODESA ACC REF. ENR 2.1.1
AIP UKRAINE, NOTAMS A0391/14, A0392/14, A0393/14,
A0394/14, A0395/14.

Eurocontrol a publié le 3 avril un bulletin d'information :

Simferopol Flight Information Region (FIR)
Ref. Publications: ICAO State letter [EUR/NAT 14-0243.TEC (FOL/CUP) issued on 02 April 2014];  NOTAM A0569/14 published by the Ukrainian authorities.
Applicability: National Aviation Authorities and Aircraft operator(s).
Description: Taking into consideration the recent publication by the Russian Federation of a series of notices to airmen (NOTAMs) modifying the Simferopol FIR which is under the responsibility of Ukraine, and their intent to provide air traffic services (ATS) within this airspace, the Agency draws the aviation communities’ attention to the possible existence of serious risks to the safety of international civil flights.
Due to the unsafe situation where more than one ATS provider may be controlling flights within the same airspace from 3 April 2014, 0600 UTC onwards, consideration should be given to measures to avoid the airspace and circumnavigate the Simferopol FIR with alternative routings.
Information is provided for the National Aviation Authorities responsible for oversight of aircraft operator(s) which may use the airspace of the Simferopol FIR.
Recommendation(s): National Aviation Authorities should ensure that all aircraft operator(s) are aware of the following information:
European Aviation Safety Agency (EASA), ICAO and EUROCONTROL Network Manager strongly recommend airspace users to avoid specific airspace and circumnavigate Simferopol FIR using available alternative routings.  

le bulletin

Le département des transports des Etats-Unis a pris une mesure d'interdiction de vol (special federal aviation regulation (SFAR)) dans la zone de contrôle aérien revendiquée par la Russie (le texte). Dans l'exposé des motifs on lit 

The FAA has safety and national security concerns regarding flight operations in a portion of the Simferopol (UKFV) FIR. On March 28, 2014, the Russian Federation issued a Notice-to-Airmen (NOTAM) purporting to establish unilaterally a new FIR, effective April 3, 2014, in a significant portion of the Simferopol (UKFV) FIR. The affected airspace includes sovereign Ukrainian airspace over the Crimean Peninsula and the associated Ukrainian territorial sea, as well as international airspace managed by Ukraine over the Black Sea and the Sea of Azov under a regional air navigation agreement approved by the Council of the International Civil Aviation Organization (ICAO). This action by the Russian Federation contradicts international law, including provisions of the Convention on International Civil Aviation, done at Chicago, December 7, 1944 (also known as the "Chicago Convention") and the standards established in Annex 11 to the Chicago Convention. Ukraine has rejected the Russian Federation's purported establishment of a new FIR within the existing Simferopol (UKFV) FIR and continues to provide air traffic control services in both Ukrainian territorial airspace and international airspace assigned to Ukraine.

In response to the Russian Federation's actions, Ukraine established a prohibited area over the Crimean Peninsula for flight operations below flight level 290 by means of a NOTAM and closed various air traffic services (ATS) route segments. The Russian Federation further responded by the issuance of a NOTAM that rejected and directly conflicts with Ukrainian NOTAMs concerning the establishment of the prohibited area and the route segment closures. On April 2, 2014, ICAO's Regional Director for Europe and the North Atlantic Regions issued a state letter to countries and their civil aviation authorities highlighting the possible existence of serious risks to the safety of international civil flights. ICAO stated that, due to the unsafe situation where more than one ATS provider may be controlling flights within the same airspace from April 3, 2014, 0600 Universal Time Coordinated (UTC) onwards, consideration should be given to implementing measures to avoid the airspace and to circumnavigate the Simferopol (UKFV) FIR with alternative routings.

In the FAA's view, the potential for civil aircraft to receive confusing and conflicting air traffic control instructions from both Ukrainian and Russian ATS providers while operating in the portion of the Simferopol (UKFV) FIR covered by this SFAR is unsafe and presents a potential hazard to civil flight operations in the disputed airspace. In addition, political and military tension between Ukraine and the Russian Federation remains high, and compliance with air traffic control instructions issued by the authorities of one country could result in a civil aircraft being misidentified as a threat and intercepted or otherwise engaged by air defense forces of the other country.

La zone de contrôle aérien revendiquée par la Russie donne une première indication de ce que pourront être ses revendications sur les espaces maritimes de la Crimée. 

On met volontiers cette carte en relation avec celle des prospections ukrainiennes en eau profonde dans la zone que donne Simplicissimus

 

 

Finalement la zone dans laquelle des raisons de sécurité aérienne ont conduit à exclure la navigation correspond à l'assise des revendications territoriales et maritimes injustifiées de la Russie.

Les instructions britanniques méritent également d'être rapportées. Elles soulignent, comme la décision américaine, que l'action unilatérale de la Russie porte à la fois sur l'espace territorial de la Crimée et sur l'espace aérien international :

POTENTIALLY HAZARDOUS SITUATION UKRAINE AIRSPACE, PARTICULARLY OVER CRIMEA, THE BLACK SEA, AND THE SEA OF AZOV. DUE TO THE POTENTIAL FOR CONFLICTING AIR TRAFFIC CONTROL (ATC) INSTRUCTIONS FROM UKRAINIAN AND RUSSIAN AUTHORITIES AND FOR THE RELATED POTENTIAL MISIDENTIFICATION OF CIVIL AIRCRAFT, UK AIRCRAFT OPERATORS ARE STRONGLY ADVISED TO AVOID, UNTIL FURTHER NOTICE, THE AIRSPACE OVER CRIMEA, THE BLACK SEA, AND THE SEA OF AZOV, WITHIN THE FOLLOWING LATERAL LIMITS: 454500N 0345800E-460900N 0360000E-460000N 0370000E-452700N 0364100E- 452242N 0364100E-451824N 0363524E-451442N 0363542E-451218N 0363200E- 450418N 0363418E-445600N 0363700E-443100N 0364000E-424400N 0361600E- 424700N 0340000E-424800N 0304500E-434100N 0303200E-441500N 0302400E- 444600N 0300900E-455400N 0322500E-454900N 0324700E-455400N 0330600E- 455600N 0332700E-455900N 0332900E-THEN ALONG THE CRIMEA BORDER TO 454500N 0345800E. UNILATERAL ACTION TO ESTABLISH A NEW SIMFEROPOL (URFV) FIR THAT INCLUDES BOTH UKRAINIAN SOVEREIGN AIRSPACE OVER THE CRIMEAN PENINSULA AND INTERNATIONAL HIGH SEAS AIRSPACE MANAGED BY UKRAINE CONTRADICTS INTERNATIONAL LAW AND ICAO ANNEX 11 STANDARDS. UKRAINE NOTAM A0528/14, PUBLISHED 28 MAR 20:14 2014, REJECTS NOTAM A0907/14 PUBLISHED BY THE RUSSIAN FEDERATION. UKRAINE CONTINUES TO PROVIDE AIR TRAFFIC SERVICES (ATS) IN THE AIRSPACE DESCRIBED IN THE PARAGRAPH ABOVE AND RUSSIA IS ALSO PROVIDING ATS IN THAT AIRSPACE. FURTHERMORE, UKRAINE NOTAM A0520/14, PUBLISHED 28 MAR 16:59 2014, CREATES A PROHIBITED AREA OVER THE CRIMEAN PENINSULA FOR OPERATIONS BELOW FL290, AND UKRAINE NOTAMS A0524/14 AND A0569/14 CLOSE VARIOUS ATS ROUTE SEGMENTS. RUSSIAN FEDERATION NOTAM A0912/14 REJECTS AND DIRECTLY CONFLICTS WITH UKRAINE NOTAMS A0520/14 AND A0524/14. CONSEQUENTLY, THE POTENTIAL EXISTS FOR CIVIL AIRCRAFT TO RECEIVE CONFUSING AND CONFLICTING ATC INSTRUCTIONS WHILE OPERATING IN THE DISPUTED AIRSPACE. OPERATIONS ARE NORMAL IN ALL OTHER UKRAINE FIRS. HOWEVER, UK OPERATORS FLYING INTO, OUT OF, OR WITHIN LVOV (UKLV), KYIV (UKBV), DNEPTROPETROVSK (UKDV), AND ODESSA (UKOV) FIRS, AS WELL AS AIRSPACE IN THE SIMFEROPOL (UKFV) FIR THAT IS OUTSIDE THE LATERAL LIMITS OF THE AIRSPACE OVER CRIMEA, THE BLACK SEA, AND THE SEA OF AZOV DESCRIBED IN THE FIRST PARAGRAPH OF THIS NOTAM, SHOULD REVIEW CURRENT SECURITY/THREAT INFORMATION AND NOTAMS THE CONTENT OF THIS NOTAM SAFETY WILL BE RE-EVALUATED BY 30 JUN 2014. B0583/14

 

L'Ukraine s'est efforcée de consolider sa position en obtenant la confirmation de sa responsabilité du contrôle aérien dans la zone disputée par les autres Etats riverains de la Mer Noire, à l'exception notable de la Russie, bien entendu :

Ukraine enters into new Letters of Agreement on air traffic services co-operation with the States of the Black Sea Region

 

Chypre du Nord et l'Abkhazie ont aussi illustré l'importance de la question des transports aériens dans les situations territoriales non reconnues. L'expérience de la FIR de Simferopol donne une petite idée des difficultés innombrables qu'engendre l'annexion de fait de la Crimée. Le recours à la force ne résoud aucun problème de manière durable, mais il en suscite beaucoup qui persisteront longtemps.

DOCUMENT

CAO Annex 11, Air Traffic Services