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FOCUS-La question du transfert de navires de guerre par la France à la Russie

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le jeu, 01/08/2015 - 20:02
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La question du transfert de navires de guerre par la France à la Russie​. Tension entre la France et les Etats - Une vente manifestement inopportune - La France doit-elle payer seule le prix des erreurs d'appréciation commises dans les relations avec la Russie ? - Aucune décision n'est prise avant le mois d'octobre - Une interruption probable de la coopération après la livraison du premier navire - Les bâtiments de commandement et de projection français - Utilité de ces navires pour la marine russe - Quel motif de droit pour fonder un refus d'exporter le navire vers la Russie ? - Article 41 du Projet d'articles sur la responsabilité de l'Etat - Une mesure collective d'interdiction des exportations d'armes vers la Russie ? Au-delà du cas des navires de guerre, la nécessité d'explorer la portée du principe de non-reconnaissance de l'annexion

Tension entre la France et les Etats-Unis au sujet de la livraison de navires de guerre à la Russie

La semaine écoulée a été marquée par une tension entre les Etats-Unis et la France. Les Etats-Unis renouvellent leurs critiques constantes du contrat portant sur la vente de navires de guerre à la Russie. La France voudrait qu'on l'aide à se tirer d'une mauvaise affaire. A l’issue de leur réunion mardi dernier, le ministre français des affaires étrangères et le Secrétaire d’Etat américain n’ont pas fait de déclaration commune.

Le moment était mal choisi pour un froissement, puisque la négociation avec l’Iran approche du point critique, que l’issue diplomatique de la crise en Syrie a atteint le niveau zéro de l’espérance avec la démission – à vrai dire attendue - du représentant spécial de l’Onu, que la date des élections en Ukraine – 25 mai - se rapproche sans amélioration de la situation sur le terrain… On peut évidemment partager les propos du ministre français – sans vouloir forcément les exprimer - et en particulier son appréciation de la gestion du dossier des armes chimiques en Syrie par le Président Obama. On garde aussi en mémoire la vision d’un John Kerry offrant le 14 janvier 2014 deux pommes de terre à son homologue russe. Peu importe la raison de ce présent futile, il reste cruellement associé à la publication le même jour des photographies de milliers de corps suppliciés dans les prisons syriennes et de l’échec quelques jours plus tard de la conférence de Genève 2 sur la Syrie du fait de l’absence de préparation de la négociation inter-syrienne par leurs initiateurs russe et américain et, en réalité, par la Russie. La responsabilité d'une forme de naïveté est plus ou moins partagée par tous ceux qui ont cru pouvoir faire confiance à la Russie à un moment ou à un autre.

Les Français ne peuvent pas esquiver un problème qui relève de leur responsabilité et cette responsabilité est lourde. Ce contrat d'armement est le plus important jamais passé par un Etat membre de l'OTAN avec la Russie. Il a été conclu sur la base du seul argument selon lequel la Russie pouvait être considérée comme un partenaire militaire ordinaire, alors que la crise géorgienne venait de démontrer le contraire. Le contrat est exécuté dans les pires circonstances. La Russie vient d'annexer une partie du territoire de l'Ukraine, un Etat ami dont elle garantissait l'intégrité territoriale. Elle s'ingère dans les affaires de l'Ukraine qu'elle contribue à déstabiliser. Elle revendique d'ailleurs un droit d'ingérence dans les pays où vivent des "russes ethniques". Elle envisage d'accroître considérablement son potentiel militaire et inquiète légitimement tous les Etats européens. Ainsi, malgré la coalition du silence qui unit la classe politique dans l'embarras de la situation, il est évident que cette affaire est calamiteuse pour la France. Pour autant, faut-il qu'elle paie au prix fort l'erreur d'appréciation qu'elle a pu commettre en concluant la vente contestée ? La décision avait été prise par un précédent gouvernement et l'actuel devrait en porter toutes les conséquences ?  La France est-elle seule à avoir commis des erreurs d'appréciation dans les relations avec la Russie ? Au final elle attend un geste de ses partenaires auquel est suspendu sa décision définitive en ce qui concerne la vente des navires de guerre.

 

La décision d'exécuter le contrat jusqu'à son terme ne saurait être préjugée

La question de l'exécution du contrat n’a pas encore été tranchée par les autorités françaises et cette considération a beaucoup plus d’importance que celle que l’on voudrait lui prêter. En effet, le régime politique français est présidentiel. Il en résulte que l’on peut faire le plus grand cas de l’opinion des ministres et des conseillers, mais dans l’affaire de la vente des deux vaisseaux Mistral, seul importe au final l’arbitrage que rendra le Président de la République en octobre prochain, au moment de la livraison du premier navire, le Vladivostok. La France peut décider à ce moment-là de poursuivre le contrat à son terme ou bien de ne pas l'exécuter ou bien encore d’interrompre sa collaboration pour le deuxième navire, le Sébastopol justement, qui sera construit en Russie. L'exportation ne concerne que le premier navire. En d’autres termes, pour reprendre la formule employée par la France, le contrat trouverait son achèvement au mois d’octobre. Les Etats-Unis reprochent à la France d’adresser un très mauvais message à la Russie en maintenant ces ventes. Ce n’est pas forcément exact. Les diplomates et la presse internationale n’envisagent pas l’hypothèse de la solution médiane qui correspondrait à la moins mauvaise issue dans une affaire qui est, de toutes les façons, calamiteuse. Or si la décision française était de « couper la poire en deux », c’est-à-dire de ne pas participer à la construction du Sébastopol, le meilleur moment pour faire connaître ce choix à la Russie serait précisément celui de la livraison du premier navire. La France adresserait alors à Moscou un message de fermeté sans excès, conforme à l’approche européenne de la crise actuelle, et préservant l’avenir de la coopération. Elle aurait fait la part des choses entre le respect des engagements contractuels et la prise en considération des incidences du comportement actuel de la Russie sur la coopération. Toutefois, les explications françaises indiquent que le refus d'exporter le Vladistock n'est pas totalement exclu, à condition qu'un motif de droit fondant une telle décision "surgisse" avant le mois d'octobre. 

Cette vente place la France, à son corps défendant, en première ligne dans une situation inconfortable, mais son attitude illustre finalement les contorsions auxquelles s'astreignent les Etats tiers face aux menées agressives de la Russie. Amputée d'une partie de son territoire, impuissante face aux groupes armés qui imposent leur volonté par la violence dans le Sud-Est, l'Ukraine peut réclamer légitimement une assistance militaire étrangère. Or les Etats-Unis ont envoyé des rations militaires et les soldats ukrainiens ne mourront donc pas de faim. On voit que le gouvernement américain n'a pas adopté une politique de fermeté en rapport avec la gravité des agissements de la Russie et son attitude n'est -heureusement- pas fondamentalement différente de celle des Européens. 

 

Le concept de BCP (Bâtiment de commandement et de projection) et la défense maritime russe

Pour la flotte russe les BPC (bâtiments de projection et de commandement) français sont des innovations technologiques qui ouvrent la voie à la modernisation des navires russes. Les apports technologiques sont importants en matière de propulsion notamment (ces navires sont intégralement électriques, deux propulseurs en nacelle orientables inspirés des technologies civiles).

On a vu les BPC porte-hélicoptères Mistral et Tonnerre venir en appui maritime dans la crise post-électorale en Côte d’Ivoire. Ces vaisseaux BPC de la classe Mistral (Mistral, Tonnerre et Dixmude) sont conçus pour établir pendant une longue période un centre de commandement performant positionné sur un théâtre d’opérations très éloigné des bases. Ils dotent cette capacité de commandement de moyens de projection rapide (hélicoptères embarqués (15/20), chalands de débarquement (4), fantassins (400/700) et blindés (40)) et d’un hôpital entier (deux blocs opératoires et 70 lits). Ainsi la France peut-elle mener avec une rapidité maximale des actions limitées de combat, de protection ou d’assistance partout dans le monde. Les importantes capacités médicales de ces navires sont précieuses dans la perspective de l'assistance aux populations civiles. Comment résister à l'envie de vendre de tels chef-d'oeuvre, même à des interlocuteurs russes pour qui le sauvetage des populations lointaines est une pernicieuse fantaisie ?

Les BPC sont des navires très vulnérables (voir le système de propulsion) qui ne pourraient être engagés dans une bataille navale. Ils correspondent donc à des capacités utiles dans les conflits de basse ou de moyenne intensité dans lesquels les menaces en mer sont limitées et peuvent être parées par une escorte.

Or à quoi servirait un commandement embarqué pour la flotte russe en Mer Noire ou en Mer Baltique ? Que peut signifier la projection des forces pour l’armée russe ? La Russie est un pays intercontinental par sa situation géographique qui lui confère une stature de puissance mondiale, mais ses intérêts sont limités à son étranger proche qui a d’ailleurs tendance à rétrécir. La Russie agit dans son voisinage et le concept de projection des forces ne présente pas beaucoup d’intérêt pour une armée qui fait du modèle soviétique sa référence. Il est donc peu probable que la Russie destine ces navires au même usage que la France. Toutefois, même privés de leur fonction de commandement, ces navires de guerre de nouvelle génération apporteraient à la Russie une capacité d'intervention combinée aéronavale et amphibie dont elle ne dispose pas actuellement. Quoiqu'on en dise cette vente est inopportune dans les circonstances présentes et dans celles de sa conclusion. Cette affaire malheureuse pourrait peut-être inciter les Etats membres de l'OTAN à définir une politique commune en matière de transfert d'armement à la Russie. Du moins la France espère-t-elle de ses partenaires une décision collective d'interdiction des exportations militaires sensibles vers la Russie.

 

Un motif de droit pourrait-il justifier le refus du transfert des navires à la Russie ?

L’ombre d’un débat juridique sur la question de la vente des navires de guerre français à la Russie a été esquissée, une ombre seulement et la France écarte pour le moment une telle possibilité de se dégager de ses obligations contractuelles. Un bâtiment de projection des forces est une arme offensive. De tels biens à usage militaire et de nature offensive peuvent-ils être cédés à un Etat agresseur ?

Pour discuter utilement cette question, il convient de la replacer dans les circonstances exceptionnelles de cette crise ukrainienne. La Charte des Nations unies est neutralisée. Les mesures relevant des articles 41 et 42 de la Charte sont exclues, de même que la légitime défense individuelle ou collective au titre de l’article 51. Toutes les réactions collectives à l’annexion de fait de la Crimée ont donc, au moins partiellement, le caractère de substituts ou de palliatifs à l’ordre international établi par cet instrument. On sait les difficultés rencontrées chaque fois par les Etats qui ont voulu contourner la paralysie de la Charte et la circonspection s’impose donc dans le choix des mesures concertées qui doivent être prises face aux agissements de la Russie.

L’article 41 du Projet d’articles sur la responsabilité de l'Etat constitue la base pouvant éventuellement fonder un refus de transférer le Vladivostok à la Russie. Néanmoins il est impossible de démontrer qu’un tel transfert conforterait la présence continue des forces russes en Crimée ou les revendications territoriales de la Russie sur la presqu’île ukrainienne. Par ailleurs le risque d’une récidive russe n’est pas établi et l’obligation de s’abstenir de fournir une aide ou une assistance à l’agression ne saurait donc être invoquée à l’appui d’un refus d'exportation d'un navire qui ne serait d'ailleurs pas équipé de son armement. L'article 41 prévoit aussi que les Etats coopèrent pour faire cesser la violation du droit. Ainsi, une décision collective d'interrompre les exportations d'armes vers la Russie permettrait sans-doute à la France de se libérer de son obligation d'exécuter la livraison du navire Vladivostok. La logique que développe l'article en question est celle de l'action collective et non pas des sanctions unilatérales : en agissant les Etats marquent leur solidarité dans la mise en oeuvre d'un devoir collectif. Jusqu'à présent, ni le G7, ni l'Union européenne n'ont évoqué la question des ventes d'armes.

 

Du meilleur usage la non-reconnaissance de l’annexion de fait.

Cette appréciation plutôt négative au sujet d'un refus de livrer le navire de guerre à la Russie ne remet pas en question l’importance des obligations d’abstention qui pèsent sur les Etats tiers au regard de la situation internationale résultant de l’annexion de fait de la Crimée. La Russie est durablement installée en Crimée et sur la durée il importe surtout d’empêcher cet Etat de consolider l’occupation et d’imposer le fait accompli aux Etats tiers. L’Ukraine a déjà agi dans ce sens en établissant un régime spécial applicable au territoire occupé. Des sanctions internationales ont été prises pour frapper les entreprises illégalement nationalisées par la Russie. Il faudra le moment venu aller plus loin et montrer collectivement à la Russie que la voie de la consolidation de l’annexion est définitivement fermée. L'obligation de non-reconnaissance de l’annexion bénéficie aujourd’hui de l’autorité particulière qu’apporte le jus cogens. La Crimée relève du champ spatial de l’ordre public européen des droits de l’homme et la Cour européenne des droits de l’homme bénéficie de l’expérience du conflit chypriote dans lequel elle a joué un rôle très important.

Récemment la Cour internationale de justice a fixé les frontières maritimes communes de l’Ukraine et de la Roumanie. Cette ligne rouge marque dans l’espace la limite au-delà de laquelle l’OTAN entre en contact avec la situation illégale russe. Il y a donc désormais une sorte de 38ème parallèle en Mer Noire avec laquelle il faudra s'accommoder comme de la ligne de démarcation en Mer Jaune. Une situation critique de ni guerre, ni paix s'installe dans le Nord de la Mer Noire.

Quelles sont les implications concrètes de l’obligation de non-reconnaissance en ce qui concerne la navigation maritime et aérienne, l’exploitation des ressources, l’octroi forcé de la nationalité russe aux résidents de Crimée, les relations commerciales avec ce territoire, etc. ? Le gouverneur russe de Crimée fait l’objet de sanctions ciblées ; une telle mesure apporte-t-elle une réponse appropriée et suffisante à l’exigence de non-reconnaissance de l’annexion ?

 

Documents

Jen Psaki

Spokesperson

Daily Press Briefing

Washington, DC

May 12, 2014

UKRAINE/RUSSIA

QUESTION: And then connected to this in some ways is that the French have said that they’re going to go ahead with their decision to – on the 1.2 billion euro contract to sell warships to Russia. Is this in any way you think is illegal, or shouldn’t be happening? Is it going to be raised in the meetings tomorrow (inaudible)?

MS. PSAKI: Well, we have expressed our concerns to the French Government over the sale. We’ll continue to do so. As you noted, Secretary Kerry and Foreign Minister Fabius will see each other tomorrow. They’ll discuss a range of issues. Obviously, they have a lot – we have – there’s a lot we work together on. But again, we’ve raised this with the French Government.

QUESTION: Jen?

QUESTION: Can you explain what you said to them? That you think it’s a bad idea? Is that --

MS. PSAKI: Certainly. We’ve expressed our concerns about this --

QUESTION: But why? Because it – does it violate any of the sanctions that have been imposed to date?

MS. PSAKI: Well, obviously, as you know, there are sanctions that have been put in place. I’d have to specifically check here to see if there’s a legal question or if this is just a question of whether we find this to be unhelpful. So let me do that.

 

Déclarations officielles de politique étrangère du 12 mai 2014

7. Ukraine - Conférence de presse conjointe de M. François Hollande, président de la République, et de Mme Angela Merkel, chancelière de la République fédérale d'Allemagne - Propos de M. Hollande (Stralsund, 10/05/2014)

(...)

Q - Le président polonais demande plus de résolution du gouvernement allemand pour que l'Europe et ses voisins puissent vivre sans peur à l'avenir. Est-ce que vous êtes étonné que le Président polonais semble croire à une détermination insuffisante ? Monsieur le Président de la République, est-ce que les coopérations en matière d'armement entre la France et la Russie ont été arrêtées officiellement ou est-ce que cela serait une prochaine étape des sanctions ?

Sur la question des sanctions, nous sommes au niveau II des sanctions et nous préférons qu'il n'y ait pas de niveau III. Cela dépendra de ce qui va se passer dans les prochains jours. Par rapport à un contrat qui concerne la relation entre la France et la Russie sur la livraison d'un bateau, ce contrat a été signé en 2011, il s'exécute et il trouvera son aboutissement au mois d'octobre prochain. Pour l'instant, il n'est pas remis en cause./.

(Source : site Internet de la présidence de la République)

 

Déclarations officielles de politique étrangère du 14 mai 2014

(...)

12. Russie - Conférence de presse de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international (Washington, 13/05/2014)

(...)

Q - Sur l'Ukraine, les États-Unis ont exprimé publiquement, récemment et depuis longtemps, leur inquiétude à propos de la vente de navires de guerre du type Mistral par Paris à la Russie. Alors vous sortez d'un entretien avec le secrétaire d'État. Est-ce que M. John Kerry vous a demandé de renoncer ou de suspendre la livraison de ces bateaux à Moscou et si oui qu'est-ce que vous lui avez répondu, est-ce que vous êtes prêts dans le cadre de nouvelles sanctions contre Moscou à renoncer ou à suspendre à ce contrat. Et si non, est-ce que vous pensez que ce contrat doit être honoré pour préserver l'emploi en France ou les bonnes relations entre Paris et Moscou, merci ?

R - Alors non, l'expression de John Kerry n'a pas été celle-là. Je vais peut-être à cette occasion vous dire un certain nombre de choses sur l'Ukraine et puis traiter la question que vous me posez.

À propos de ces contrats concernant deux bateaux, je tiens à dire qu'ils ont été signés en 2011, c'est-à-dire il y a maintenant trois ans, qu'ils concernent deux bateaux, qu'ils ont un montant d'un milliard deux cent millions, dont plus de la moitié ont déjà été versés et la règle dans le domaine des contrats, c'est que les contrats qui ont été passés sont honorés et nous n'avons pas juridiquement la possibilité de ne pas les honorer. Mais la décision finale devra être prise en octobre, c'est à ce moment-là que nous verrons quel sera le contexte juridique de cette décision. Bien évidemment la France fait toute sa part du chemin mais il faut bien réaliser que les sanctions sont dirigées contre les Russes et pas contre l'Europe.

 

13. Russie - Entretien de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, avec «BFM TV» (Paris, 13/05/2014)

(...)

Q - Vous avez rencontré John Kerry, le secrétaire d'État américain.

R - Oui.

Q - Est-ce que vous lui avez dit que la France suspendrait la livraison de Mistral à la Russie ?

R - Sur la question des Mistral, c'est un contrat qui a été passé en 2011 - donc cela fait déjà trois ans - qui est en train d'être exécuté. Les Russes ont déjà acquitté, sur un milliard deux cents millions, sept cents millions et il n'y a pas de rétroactivité dans ce domaine. Donc j'ai dit à mon interlocuteur américain, comme je dis aux autres, que bien évidemment, nous allons respecter le droit. Aujourd'hui, le droit fait que le contrat est exécuté. La décision définitive sera prise au mois d'octobre.

 

Documents complémentaires

 

Haut Commissariat aux droits de l’homme

Droits de l'homme en Ukraine (rapport)

Un rapport de l’ONU documente une détérioration « alarmante » de la situation des droits de l’homme dans l’est de l’Ukraine

GENEVE / KIEV (16 mai 2014) – La Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme Navi Pillay a déclaré vendredi qu’un nouveau rapport des Nations Unies produit par son équipe de suivi composée de 34 personnes en Ukraine montre « une détérioration alarmante de la situation des droits de l’homme dans l’est du pays, et de nouveaux problèmes graves en Crimée, en particulier en relation avec les Tatars de Crimée. »

Le texte du rapport : http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/HRMMUReport15May2014.pdf

 

OSCE

Rapport sur les droits de l’homme et les droits des minorités en Ukraine

Compte-rendu quotidien de la Mission d’observation