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FOCUS-Sanctions contre la Russie : le pilotage fin (fine tuning) des sanctions économiques

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le jeu, 01/08/2015 - 20:17
Body: 

Bulletin numéro 389 du 04/05/2014​. Vers une révolution dans l'utilisation des sanctions économiques ? - Nécessité d'adosser la diplomatie de la paix sur des sanctions afflictives de caractère dissuasif - Débauche de moyens de sanction à l'égard de l'Iraq - Saturation des capacités militaires conventionnelles - Discrédit porté à l'embargo général - Faiblesse de la Communauté internationale dans la crise nucléaire iranienne - Développement empirique d'une nouvelle démarche en matière de sanctions internationales - Stratégie de l'attrition de l'économie - L'Iran progressivement coupé de l'économie mondiale - Transposition de cette expérience aux sanctions contre la Russie - Utilisation stratégique du blocage des avoirs par le Département du Trésor - La nouvelle méthode de pilotage des sanctions : stratégie de l'attrition de l'économie, calibrage des mesures et gradualité des sanctions - Question de l'utilisation des sanctions ciblées à des fins tactiques - Question de la légalité européenne des mesures restrictives employées à des fins tactiques

 

Vivons-nous une révolution des sanctions Internationales ? A vrai dire, la prudence impose de réserver la réponse dans l’attente des résultats de la politique des sanctions dont la mise en œuvre a commencé à l’encontre de la Russie. Le Président Obama se montre lui-même très prudent sur l’incidence qu’elle pourrait avoir à l’égard des actions internationales du gouvernement de Moscou :

… vous avez des outils dans la boîte à outils ; vous essayez de comprendre quels sont ceux qui ont le plus de chances de servir. Parfois, il faudra du temps pour voir si oui ou non une approche particulière a fonctionné ou non. Vous ne pouvez savoir qu'après la réalisation.

·         April 25, 2014,Press Conference with President Obama and President Park of the Republic of Korea

L'incertitude sur les effets des sanctions n'est pas propre à la situation de la Russie. Un embargo général ne produit pas forcément les effets escomptés. En suscitant la pénurie il crée artificiellement les conditions d’une économie de guerre, mais ces difficultés n’ont généralement pas permis de vaincre une nation, ni même d’affaiblir le soutien d’un peuple à ses dirigeants et elles ont souvent provoqué la mobilisation des énergies nécessaires pour les surmonter. Quant au recours à la force armée, il a rarement mené au règlement définitif d’une crise.

Néanmoins, la nouvelle démarche s’inscrit dans une réflexion empirique sur la longue expérience des sanctions internationales. La diplomatie de la paix n’est efficace que si elle est adossée à des sanctions efficientes. Dans les crises les plus graves qui menacent la paix générale, l’issue diplomatique qui est le seul objectif ne peut être atteinte que par l’effet dissuasif que produisent des sanctions afflictives. Là où la Communauté internationale se trouve empêchée de faire payer à un Etat à sa juste valeur le prix des violations graves de la légalité internationale qui lui sont reprochées, elle échoue certainement. La Charte des Nations unies et son chapitre VII tout spécialement ont été rédigées dans cet esprit wilsonien.

C’est encore cet esprit qui a inspiré le nouvel ordre international déclaré par le Président George Bush lors de l’invasion du Koweït par l’Iraq. Une débauche de moyens a caractérisé la politique des sanctions dans cette période des années 1990 et elle semblait dirigée par une doctrine de la force écrasante. Lorsque la Communauté internationale a été confrontée quinze plus tard à une grave crise de prolifération avec l’Iran elle ne disposait pourtant plus d’outils performants. L’usage inconsidéré de la force avait saturé les capacités militaires conventionnelles au point de rendre la menace d’intervention inopérante. Les dommages infligés à la population iraquienne par l’embargo international avaient discrédité cet instrument de la paix. Dans la boîte à outils figurent néanmoins en bonne place les sanctions ciblées qui permettent d’atteindre personnellement les responsables de la situation. La Communauté internationale peut également contrôler une activité irrégulière à travers des mesures visant le transfert international de biens et de services. La coopération judiciaire internationale a fait des progrès considérables durant cette période. Or rien de tout cela ne permet de faire pression efficacement sur un gouvernement déterminé à maintenir sa politique. Dans les années 1990 les sanctions internationales ont pu fonctionner comme un collet : plus les dirigeants de l’Etat résistaient aux mesures décidées contre lui, plus ils provoquaient l’aggravation du régime des sanctions. Or il leur suffit d’adopter une attitude ambivalente et de développer une diplomatie efficace pour retarder ou bloquer ce processus d’étranglement. Avec le temps le collet a moins bien fonctionné face à des dirigeants avertis.

La Communauté internationale a donc affronté la crise nucléaire iranienne dans une position de faiblesse. Or cette crise semble aujourd’hui toucher à sa fin, puisqu’un processus de négociation sérieux est engagé et que le règlement diplomatique est espéré dans une perspective raisonnablement proche. Ce travail diplomatique a été paradoxalement rendu possible par l’efficacité des sanctions contre l’Iran. En effet, de manière empirique les Etats-Unis et l’Union européenne principalement ont développé une stratégie d’attrition de l’économie iranienne qui a provoqué son anémie sans entraîner les graves conséquences de l’embargo sur l’Iraq. L’exploitation rationnelle des défauts structurels de cette économie a assuré le succès de cette entreprise qui utilise à cette fin la finance mondiale.

Devant des membres du Congrès le Secrétaire d’Etat au trésor a récemment expliqué :

The Treasury budget proposes $105.9 million for the Office of Terrorism and Financial Intelligence (TFI), within the Departmental Offices, to oversee and marshal Treasury’s intelligence, enforcement, and economic sanctions functions in support of U.S. national security policies and interests.  Our funding request reflects Treasury’s continued efforts to safeguard financial systems against illicit use and combat rogue nations, terrorist facilitators, money laundering, and other threats to our national security.

In particular, TFI conducted a sustained sanctions campaign against Iran, its agents, and its front companies in response to Iran’s continued defiance of United Nations Security Council resolutions related to its nuclear program.  As a result, banks around the world have continued cutting off Iran from the international financial sector; this isolation has played an essential role in bringing Iran to the negotiating table.

Last year, we completed more than 500 actions under our sanctions authorities in an effort to disrupt and dismantle the financial networks that support terrorists, narcotics traffickers, transnational organized crime, and the proliferators of weapons of mass destruction.  Our sanctions programs are effective because they stand on a foundation of reliable intelligence analysis, strong systemic safeguards in the financial sector, and robust engagement with our financial sector, foreign governments, and foreign financial institutions.

Testimony Of Treasury Secretary Jacob J. Lew Before The House Appropriations Subcommittee On Financial Services And General Government

Les économies de l’Iran et de la Russie présentent des similitudes structurelles qui incitent à transposer dans la crise de l’Ukraine des techniques qui ont été expérimentées avec succès à l’égard de l’Iran. Plus de 80 % des règlements internationaux impliquent le dollar américain. L’ensemble du réseau international bancaire et de crédit se trouve en fait à la portée des sanctions financières mises en œuvre par le Trésor américain (Office of Foreign Assets Control (OFAC)). Si les décisions du Trésor s’imposent aux nationaux des Etats-Unis, la liste (Specially Designated Nationals List (SDN)) des quelques 6000 personnes physiques et entités sanctionnées est prise en compte par l’ensemble des banques internationales et intégrée dans leurs programmes informatiques de contrôle. Ainsi au fur-et-à-mesure de l’inscription de nouveaux noms sur la liste, l’Iran a été coupé du système financier international. Il a bien entendu cherché des palliatifs, comme le recours à de petites banques russes marginales, mais les expédients ne font que contribuer à l’isolement. Un processus similaire est enclenché à l’égard de la Russie. On y voit déjà se dessiner les stratégies de contournement des sanctions américaines : volonté de mettre en place un système autonome de paiement, transactions effectuées par la banque centrale russe pour le compte des entités sanctionnées, volonté d’imposer le rouble dans les transactions internationales. Toutefois la Russie n’est pas en mesure de dicter sa loi à la finance internationale et toutes les parades contribuent finalement à exclure ce pays d’une fragile intégration à l’économie mondiale chèrement gagnée (adhésion à l’OMC).

Le gel des avoirs financiers constitue bien entendu le cœur de la stratégie des sanctions contre la Russie. Elle ne s’y limite pas et rien d’ailleurs ne la limite. Elle doit en effet être souple et adaptable pour être efficace :

I didn’t say “only,” “never,” “when.”  I said this is our strategy.

  • President Obama, April 27, 2014

Joint Press Conference with President Obama and Prime Minister Najib of Malaysia

Les actions sont préparées et coordonnées entre allies et ne sont donc pas improvisées. Elles ne suivent pas une sorte de feuille de route, encore moins un calendrier d’exécution. On va nuire à une économie comme on s’attache à préserver la sienne. Les sanctions sont pilotées (fine tuning) comme on pilote l’économie avec des mesures qui s’adaptent à la conjoncture. Parce que la priorité est de neutraliser le pouvoir de nuisance de la Russie sur l’élection présidentielle du 25 mai prochain, la réunion des ministres des affaires étrangères de l’Union européenne le 12 pourrait déboucher sur l’adoption des premières sanctions sectorielles qui n’excluront pas une nouvelle progression dans les sanctions ciblées. Lorsque l’efficacité ne le commande pas, un alignement de l’Europe sur les mesures prises par les Etats-Unis ne s’impose pas. La coordination est plus importante que l’alignement.

Cette politique des sanctions tactiques est avant tout une méthode pragmatique dont on peut essayer d’esquisser les lignes directrices :

a) stratégie d’attrition. L’objectif est d’affaiblir l’économie russe et spécialement les capacités économiques du pouvoir politique dans le contexte d’une concentration des entreprises par un capitalisme d’Etat, d’une économie de rente dans laquelle les ressources extractives représentent les ¾ des exportations et abondent la moitié du budget fédéral, d’un besoin crucial de la haute technologie importée, etc. Toutefois causer des dommages au tissu économique en tirant parti de ses vulnérabilités ne constitue pas une fin en soi et demeure subordonné au seul objectif réel qui d’amener la Russie à négocier avec l’Ukraine dans le respect de l’indépendance de cet Etat.

b) calibrage des mesures. Les mesures doivent être ajustées de manière à obtenir des effets sur l’économie russe en limitant les conséquences indésirables. Depuis qu’un troisième train de sanctions a été pris lundi dernier les autorités russes ont multiplié les déclarations menaçantes. Néanmoins ces sanctions en retour ne se concrétiseront pas et les annonces témoignent donc d’une forme de désarroi. En définitive, les premières sanctions occidentales n’ont eu aucune incidence significative sur l’économie européenne ou américaine. Par contre, toutes les formes de réplique affecteraient essentiellement la Russie. Elle renoncerait à vendre son gaz ou son pétrole, au partenariat avec des entreprises étrangères, etc. Qui le croît ? On avait entendu semblables fanfaronnades du côté de l’Iran qui allait déstabiliser le marché du pétrole ou provoquer une crise dans le détroit d’Ormuz. Rien n’est venu. Les premières mesures contre la Russie ont donc parfaitement répondu à l’exigence du calibrage.

c) développement progressif (incremental). Le calibrage des mesures limite leur impact qui est donc attendu de leur accumulation et de leur étalement dans le temps. On compte sur les opérateurs économiques pour faire l’essentiel du travail. Leur anticipation rationnelle des sanctions à venir devrait produire un effet d’amplification des incidences économiques et la progressivité leur laisse le temps de prévenir les conséquences dommageables des mesures. Comme la fourmi charpentière, le capricorne des maisons ou la termite, les opérateurs économiques devraient fragiliser la structure de l’économie russe sans que les dommages ne soient immédiatement visibles. Lorsqu’on aperçoit un petit tas de sciure au sol qui trahit le travail des insectes, il est déjà un peu tard. Un mois seulement après le début de cette stratégie des sanctions tactiques on s’étonne à tort de l’absence d’incidence significative.

La Russie a mené cette semaine une vaste campagne d’influence sur les entreprises, notamment du secteur de l’énergie, qui travaillent avec ce pays pour obtenir la cessation des sanctions. L’Allemagne n’a pas été impressionnée par ces mises en garde et, à l’issue de leur rencontre, la Chancelière et le Président des Etats-Unis ont montré un front uni sur la question ukrainienne et la politique des sanctions.

 

L’utilisation tactique des sanctions ciblées

 

Divergence d’approche des sanctions ciblées. Les membres du G7 et l’Union européennes ont adopté de nouvelles sanctions sans passer au stade des mesures sectorielles concernant les échanges avec la Russie. Ils ont donc tous allongé la liste des personnes physiques ou morales faisant l’objet d’une interdiction de visa et d’un gel de leurs avoirs. Au-delà de cette apparente convergence les partenaires ont procédé à des choix différents de leurs cibles. L’Europe et le Japon visent exclusivement des personnes physiques, alors que les Etats-Unis et le Canada frappent également des personnes morales, des sociétés commerciales plus précisément. Cette différence s’explique par l’application de critères de sélection des cibles qui ne sont pas entièrement identiques. Tous sanctionnent des personnes à raison de leur participation à l’action de la Russie contre l’Ukraine. Néanmoins les Etats-Unis et le Canada ont également gelé les avoirs de personnes ou d’entités à raison essentiellement de l’impact que cette mesure est susceptible d’avoir sur l’économie russe, sans considération pour leur rôle dans l’action internationale de leur pays. L’Union européenne est réticente à suivre l’exemple américain parce qu’elle craint la censure de la Cour européenne de justice. Dans un arrêt du 15/11/2012, Conseil / Bamba, aff. C-417/11 P, la Cour européenne a certes estimé que les actes du Conseil  infligeant certaines mesures restrictives (gel des avoir et interdiction de voyager) à la seconde épouse de l’ancien Président de Côte d’Ivoire, Laurent Gbagbo, Mme  Nadiany Bamba, était suffisamment motivée pour permettre à celle-ci de défendre utilement ses droits. Néanmoins l’arrêt ouvre la voie à un contrôle judiciaire de la nécessité et de la proportionnalité des mesures restrictives qui semble condamner a priori les sanctions ciblées prises à des fins tactiques (porter préjudice à l’économie d’un pays visée).

Cette conclusion est peut-être un peu hâtive. La Cour impose un examen circonstanciel tenant compte des particularités de l’espèce. S’agissant de la Russie, les sanctions, comme l’indique le communiqué du G7, s’inscrivent dans le cadre d’une action collective destinée à infliger un préjudice à un Etat qui a commis une annexion de fait pouvant être qualifiée, dans les circonstances, d’agression contre un autre Etat. Porter préjudice à l’Etat responsable constitue un but légitime et au demeurant l’exécution d’une obligation internationale pesant sur les Etats membres de l’Union européenne. Le ciblage des entités faisant l’objet d’un gel des avoirs a pour objet d’éviter les conséquences dommageables pour les intérêts européens que pourrait provoquer l’adoption de mesures restrictives ayant une portée générale. Prévenir de telles incidences négatives constitue aussi une préoccupation légitime. Compte tenu de la gravité de l'atteinte à l'ordre international, les restrictions au droit de propriété qui n'entraînent pas de dépossession de la personne ne paraissent pas disproportionnées.

 

Les sanctions américaines visant des entreprises. L’incertitude sur la légalité des sanctions ciblées poursuivant un objectif économique peut d’autant plus aisément retenir l’Union européenne de suivre l’exemple des Etats-Unis que ces derniers sont en mesure d’agir efficacement en matière de gel des fonds sans la participation des Européens qui pourront se concentrer sur l’adoption de mesures sectorielles pointues.

L’utilisation tactique des sanctions ciblées permet une action intelligente maximisant l’impact sur les intérêts russes et limitant les dommages aux intérêts européens en tirant le meilleur parti de la mondialisation des transferts financiers. C’est donc dans un contexte et une perspective radicalement différents de l’affaire Bamba que les Etats-Unis cherchent à atteindre les intérêts de l’ « entourage » de M. Vladimir Poutine. Il ne s’agit plus de sanctions ciblées visant à atteindre les responsables d’une situation, mais d’une variété nouvelle de sanctions économiques individualisées pour en maîtriser l’impact.

Les Etats-Unis visent des dirigeants d’entreprises ou ceux qui les possèdent ainsi que les entreprises elles-mêmes.

Executive Orders

  • 13660 - Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine (March 6, 2014)
  • 13661 - Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine (March 17, 2014)
  • 13662 - Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine (March 20, 2014)

03/20/2014 Ukraine-related Designations

04/28/2014 Ukraine-related Sanctions

 

Le 20 mars 2014 l’OFAC a inscrit sur la liste des sanctions M. Yuri Kovalchuk, ainsi que la banque Rossiya qu’il contrôle. Le 28 avril trois sociétés contrôlées par la banque Rossiya ont été ajoutées, une banque (JSB Sobinbank), une société de leasing (CJSC Zest) et une société d’investissement (The Limited Liability Company Investment Company Abros).

Le 20 mars, le Département du Trésor a inscrit sur la liste les frères Arkady et Boris Rotenberg. Le 28 avril il a ajouté deux banques contrôlées par les Rotenberg (InvestCapitalBank et SMP Bank) ainsi qu’une société de construction de pipeline possédée par Arkady Rosenberg travaillant pour Gazprom (Stroygazmontazh (SGM Group)).

Le 20 mars M. Gennaddy Timchenko qui pourrait être l’homme de paille des intérêts d’affaires de M. Poutine a été inscrit sur la liste. Volga group, société d’investissement, appartenant à Timchenko a été ajoutée le 28 avril de même que toutes les sociétés que Volga Group et Timchenko contrôlent : Transoil, Aquanika (Russkoye Vremya LLC), Sakhatrans LLC, Avia Group LLC et Avia Group Nord LLC (services aéroportuaires), Stroytransgaz Holding, Stroytransgaz Group (bâtiment), Stroytransgaz OJSC (construction industrielle-électricité), Stroytransgaz-M LLC (construction industrielle-pétrole, gaz, pétrochimie), Stroytransgaz LLC (travaux publics). Certaines de ces société ont leur siège sur le territoire communautaire (Luxembourg et Chypre).

Deux dirigeants d’entreprises ont été ajoutés le 28 avril. Il s’agit du directeur général d’un établissement public, Sergei Chemezov. Rostec est une holding qui opère dans le secteur des hautes technologies (aviation notamment). Igor Sechin est le PDG de la première compagnie pétrolière russe, Rosneft, qui est une entreprise publique.

En plus du gel des avoirs les Etats-Unis ont pris également des mesures restrictives visant

-          les exportations de biens de haute technologie qui sont soumises à une procédure d’agrément pour toutes les entreprises qui contribuent aux capacités militaires russes ou qui figurent sur une liste de treize entités (la plupart des dix-sept visées par les dernières mesures de gel des avoirs :

Commerce Department Announces Expansion of Export Restrictions on Russia

WASHINGTON – As part of a series of sanctions announced today by the United States, the U.S. Department of Commerce's Bureau of Industry and Security (BIS) announced that it is expanding its export restrictions on items subject to the Export Administration Regulations (EAR) in response to Russia's continued actions in southern and eastern Ukraine. The Department of Commerce has also added 13 companies to the Entity List.

Effective immediately, BIS will deny pending applications for licenses to export or re-export any high technology item subject to the EAR to Russia or occupied Crimea that contribute to Russia's military capabilities. In addition, the Department is taking actions to revoke any existing export licenses which meet these conditions. All other pending applications and existing licenses will receive a case-by-case evaluation to determine their contribution to Russia's military capabilities.

In addition, 13 companies have been designated on the Entity List based on a determination they are involved, or pose a significant risk of becoming involved, in activities contrary to the national security and foreign policy interests of the United States. Designation on the Entity List imposes a license requirement for the export, re-export or other foreign transfer of items subject to the EAR to the designated companies, with a presumption of denial.

Today's additions to the Entity List are: Stroytransgaz Holding, located in Cyprus; Volga Group, located in Luxembourg and Russia; and Aquanika, Avia Group LLC, Avia Group Nord LLC, CJSC Zest, Sakhatrans LLC, Stroygazmontazh, Stroytransgaz Group, Stroytransgaz LLC, Stroytransgaz-M LLC, Stroytransgaz OJSC, and Transoil, all located in Russia.

The United States will continue to adjust its export licensing policies toward Russia as warranted by Russia's actions in Ukraine. We urge Russia to honor the commitments it made in Geneva on April 17 to deescalate the situation in Ukraine.

-          Les exportations d’armement de haute technologie qui sont désormais interdites 

Department of State

Today, in response to Russia’s continued actions in southern and eastern Ukraine, the United States is implementing additional restrictive measures on defense exports to Russia. Accordingly, the Department of State is expanding its export restrictions on technologies and services regulated under the U.S. Munitions List (USML).

Effective immediately, the Department’s Directorate of Defense Trade Controls (DDTC) will deny pending applications for export or re-export of any high technology defense articles or services regulated under the U.S. Munitions List to Russia or occupied Crimea that contribute to Russia’s military capabilities. In addition, the Department is taking actions to revoke any existing export licenses which meet these conditions. All other pending applications and existing licenses will receive a case-by-case evaluation to determine their contribution to Russia’s military capabilities.

The United States will continue to adjust its export licensing policies toward Russia, as warranted by Russia’s actions in Ukraine. We urge Russia to honor the commitments it made in Geneva on April 17 to deescalate the situation in Ukraine.

 

DOCUMENTS COMPLEMENTAIRES

Données sur la situation économique de la Russie :

https://www.tresor.economie.gouv.fr/pays/russie

May 02, 2014, Remarks by President Obama and German Chancellor Merkel in Joint Press Conference

AFP (03/05/2014)

Russian President Vladimir Putin's spokesman said it would be absurd to conduct snap polls in Ukraine amid the raging violence, saying the Kremlin no longer had any influence over rebels in the country's east.

"We do not understand what elections in Kiev they are talking about in European capitals and Washington," Dmitry Peskov was quoted as saying by Russian news agencies.

"Obviously, on the basis of the current constitution, during military operations, a reprisal raid and mass killings, speaking about some sort of elections is absurd to say the least."

Ever since Moscow took control of Ukraine's Russian-speaking peninsula of Crimea in March, the West has been on tenterhooks expecting Russia to move troops to Kremlin-friendly eastern Ukraine.

But many analysts have suggested Russia will stop short of invading east Ukraine and will instead seek to compromise presidential polls on May 25 in a bid to retain influence in the neighbouring Slavic country.

Peskov also said that Russia could no longer influence events on the ground in eastern Ukraine, which have plunged Russia's ties with the West to their lowest point since the Cold War.

"From now on Russia... has essentially lost influence over these people because it will be impossible to convince them to lay down arms" when there's a direct threat to their lives, the state RIA Novosti news agency quoted Peskov as saying.

He said Moscow was receiving "thousands of calls" from eastern Ukraine with requests for help and that Putin was "extremely concerned" by the new developments.

"An overwhelming majority literally demands active help from Russia," he said.

Peskov added: "The Russian president is extremely concerned by the way the situation is developing and the way it is being interpreted by the global community, in some countries of the global community."

Asked how Moscow would respond to the escalating crisis, Peskov told Russian news agencies: "I cannot answer this question, it's an absolutely new element for us."

"This is not a conflict where Russia is a participant, this is a conflict in Ukraine."

He spoke after at least nine were killed during Kiev's military offensive against pro-Moscow rebels in the Russian-speaking town of Slavyansk in eastern Ukraine.

On top of that, at least 42 people died in clashes and a fire in the city of Odessa.

Peskov said Putin was expressing condolences to relatives of those who perished in the Odessa fire, calling it a "reprisal raid," an emotive term used in Russian history textbooks to describe Nazi raids against peaceful civilians during World War II.

He said the Kiev authorities were "up to their elbows in blood."