La question de l’admission de la Palestine comme État membre à part entière de l’Organisation des Nations Unies cristallise depuis plus d’une décennie les tensions entre le droit international positif et les rapports de force géopolitiques. Si l’Assemblée générale a reconnu à la Palestine, dès 2012, le statut d’État observateur non membre, son accession au statut de membre plénier se heurte à des obstacles procéduraux substantiels, au premier rang desquels figure le droit de veto exercé par les membres permanents du Conseil de sécurité. Le veto américain du 18 avril 2024, suivi de la résolution ES-10/23 de l’Assemblée générale et de l’avis consultatif rendu par la Cour internationale de Justice le 19 juillet 2024, a relancé un débat juridique d’une rare densité. Cet article propose une analyse rigoureuse des conditions d’admission posées par l’article 4 de la Charte, du rôle respectif des organes onusiens, ainsi que des évolutions jurisprudentielles et diplomatiques récentes.
Les conditions d’admission au regard de l’article 4 de la Charte
L’article 4, paragraphe 1, de la Charte des Nations Unies énonce quatre conditions cumulatives pour qu’une entité puisse accéder au statut d’État membre : être un État, être pacifique, accepter les obligations de la Charte, et être capable et désireux de remplir ces obligations. Ces critères, en apparence techniques, ont fait très tôt l’objet d’une interprétation jurisprudentielle de la Cour internationale de Justice.
L’avis consultatif de 1948 sur les conditions d’admission
Dans son avis du 28 mai 1948 relatif aux conditions d’admission d’un État comme membre des Nations Unies, la CIJ a clairement affirmé que les conditions énumérées à l’article 4, paragraphe 1, présentent un caractère exhaustif. Un membre des Nations Unies appelé à se prononcer sur une demande d’admission ne saurait, en droit, subordonner son consentement à des conditions supplémentaires non prévues par la Charte, ni faire dépendre son vote de considérations politiques étrangères aux critères énoncés. Cette position, réaffirmée dans l’avis du 3 mars 1950, demeure la pierre angulaire de toute analyse juridique relative à l’admission d’un nouvel État.
L’application à la Palestine
Le débat sur la qualité étatique de la Palestine s’inscrit dans le cadre classique des critères de l’État défini par la convention de Montevideo de 1933 : population permanente, territoire défini, gouvernement, capacité d’entretenir des relations avec les autres États. Le rapport du Comité d’admission du Conseil de sécurité, rendu public en avril 2024, a d’ailleurs souligné l’absence de consensus parmi les membres sur la satisfaction de ces critères, sans pour autant conclure à leur méconnaissance. Pour mémoire, la notion même d’État relève des fondements du droit international public.
L’articulation procédurale entre Conseil de sécurité et Assemblée générale
L’article 4, paragraphe 2, de la Charte précise que l’admission s’effectue par décision de l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité. L’article 18, paragraphe 2, qualifie cette décision de question importante, requérant la majorité des deux tiers des membres présents et votants.
La nature de la recommandation du Conseil
La recommandation du Conseil de sécurité constitue un préalable juridiquement nécessaire. Dans son avis du 3 mars 1950 sur la compétence de l’Assemblée générale pour l’admission d’un État, la CIJ a expressément exclu la possibilité pour l’Assemblée de procéder à une admission en l’absence de recommandation favorable du Conseil. Cette recommandation requiert au moins neuf voix sur quinze et l’absence de veto d’un membre permanent, conformément à l’article 27, paragraphe 3, de la Charte. Les questions liées au fonctionnement et à la composition du Conseil sont étroitement liées au régime des sanctions internationales onusiennes.
Le veto américain du 18 avril 2024
Le 18 avril 2024, le Conseil de sécurité a examiné un projet de résolution présenté par l’Algérie recommandant à l’Assemblée générale l’admission de l’État de Palestine en qualité de membre des Nations Unies. Le projet a recueilli douze voix favorables, deux abstentions (Royaume-Uni, Suisse) et une voix contre, celle des États-Unis, dont le vote négatif, en tant que membre permanent, a constitué un veto au sens de l’article 27, paragraphe 3, de la Charte. Cette décision a empêché toute recommandation positive et, par voie de conséquence, a bloqué la procédure d’admission. Il s’agissait du quarante-sixième veto américain depuis la création de l’Organisation, et du cinquième portant spécifiquement sur des résolutions concernant la situation au Proche-Orient depuis octobre 2023.
La résolution ES-10/23 et l’élargissement des droits palestiniens
Faisant suite au blocage du Conseil, l’Assemblée générale, réunie en dixième session extraordinaire d’urgence, a adopté le 10 mai 2024 la résolution ES-10/23 par 143 voix pour, 9 contre et 25 abstentions. Sans constituer une admission, ce texte affirme que l’État de Palestine remplit les conditions prévues à l’article 4 de la Charte et devrait, par conséquent, être admis comme membre. L’Assemblée recommande au Conseil de sécurité de réexaminer favorablement la demande.
Les droits accordés à titre exceptionnel
L’annexe de la résolution accorde à la Palestine, à compter de la quatre-vingt-dix-neuvième session, des droits et privilèges supplémentaires sans pour autant lui conférer le droit de vote ni la qualité de membre. Sont notamment prévus : le droit de siéger parmi les États membres par ordre alphabétique, le droit de présenter des propositions et des amendements, le droit d’être élu en qualité de membre du bureau dans les commissions plénières, ou encore la pleine participation aux conférences et réunions internationales convoquées sous les auspices de l’Assemblée. Ces prérogatives, formellement procédurales, traduisent une évolution sensible du statut d’observateur établi en 2012 par la résolution 67/19.
L’avis consultatif de la CIJ du 19 juillet 2024
Saisie par l’Assemblée générale en vertu de la résolution 77/247 du 30 décembre 2022, la Cour internationale de Justice a rendu, le 19 juillet 2024, un avis consultatif sur les conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est. La Cour a notamment conclu que la présence continue d’Israël dans le Territoire palestinien occupé est illicite, qu’Israël est tenu d’y mettre fin dans les plus brefs délais, de cesser immédiatement toute nouvelle activité de colonisation et d’évacuer les colons. Elle a également rappelé l’obligation pour tous les États de ne pas reconnaître comme licite cette situation et de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de celle-ci. L’intégralité de l’avis est consultable sur le site officiel de la Cour internationale de Justice.
Implications pour la question de l’admission
Si l’avis ne traite pas directement de l’admission, il consolide la qualification juridique du droit du peuple palestinien à l’autodétermination en tant qu’obligation erga omnes, et renforce indirectement les arguments en faveur du caractère étatique de la Palestine. La Cour rappelle en effet que l’exercice de ce droit doit être garanti par la communauté internationale dans son ensemble.
Les reconnaissances bilatérales récentes
Le 28 mai 2024, l’Irlande, la Norvège et l’Espagne ont reconnu officiellement l’État de Palestine, suivies le même jour par la Slovénie, dont la reconnaissance, validée par son Parlement le 4 juin 2024, est entrée pleinement en vigueur peu après. Ces reconnaissances, qui portent à environ cent-quarante-cinq le nombre total d’États reconnaissant la Palestine, ne produisent pas d’effet direct sur la procédure d’admission onusienne, qui demeure conditionnée à la levée du veto au Conseil. Elles constituent néanmoins, sur le plan du droit international général, un faisceau d’éléments concourant à la consolidation de la qualité étatique au sens du droit coutumier.
Distinction entre reconnaissance et admission
Il convient de rappeler que la reconnaissance d’État par un membre des Nations Unies relève d’un acte unilatéral relevant de la compétence souveraine de chaque État, tandis que l’admission constitue une procédure collective formalisée par la Charte. La pratique étatique, même majoritaire, ne saurait juridiquement se substituer à la procédure de l’article 4, paragraphe 2.
Questions fréquentes
La Palestine est-elle aujourd’hui membre de l’ONU ?
Non. Depuis la résolution 67/19 du 29 novembre 2012, la Palestine bénéficie du statut d’État observateur non membre. La résolution ES-10/23 du 10 mai 2024 a élargi ses droits procéduraux sans toutefois lui conférer la qualité de membre.
L’Assemblée générale peut-elle contourner le veto du Conseil de sécurité ?
Non. L’avis consultatif de la CIJ du 3 mars 1950 a clairement établi que l’Assemblée générale ne peut admettre un État en l’absence de recommandation favorable du Conseil de sécurité, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la Charte.
L’avis du 19 juillet 2024 est-il contraignant pour Israël ?
Un avis consultatif de la CIJ ne possède pas, en tant que tel, force obligatoire. Il représente toutefois une interprétation autorisée du droit international applicable et engage l’autorité morale et juridique de la Cour, à laquelle les organes onusiens et les États accordent un poids substantiel.
Combien d’États reconnaissent actuellement la Palestine ?
À la suite des reconnaissances de l’Espagne, de l’Irlande, de la Norvège et de la Slovénie en mai-juin 2024, environ cent-quarante-cinq États sur les cent-quatre-vingt-treize membres de l’ONU reconnaissent l’État de Palestine.