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Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

Sfdi

BulletinHebdomadaireSentinelle n°275 du 25 Septembre 2011

 

Direction de la publication :

Philippe Weckel,Professeur à l'Université de Nice

Brusil Miranda METOU,Chargée de cours à l'Université de Yaoundé

Catherine Amélie CHASSIN,Maître de Conférences à l'Université de Caen

 

Sommaire

 

 

-Editorial -

 

Droit de la mer et activités maritimes

 

Droit international humanitaire Droit de l'Homme

 

Autres

 

Organisations des Nations Unies

 

Environnement

 

Droit international économique

 

Paix et Sécurité

 

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France-Palestine, la démarche du crabe.

Auteur : Weckel Philippe

Résumé :

Embarras de la diplomatie française face à l'initiative palestinienne à l'ONU - rejet certain du projet de résolution au Conseil de sécurité - adoption certaine du projet de résolution à l'Assemblée générale - manoeuvres diplomatiques croisées - positionnement impossible de la France au Conseil de sécurité - attitude non sincère à l'égard de la Palestine

crabe violoniste

Je ne peux m’empêcher d’associer l’activité ou l’activisme de la diplomatie française face à l’initiative palestinienne à l’ONU en ce mois de septembre 2011 à ce souvenir encore vif du déplacement d’un crabe au milieu de jeunes pousses de palétuviers. Il progresse résolument, mais de travers. L’animal carapaçonné dégage une étonnante impression de force massive et de faiblesse. On ne sait trop du crabe violoniste (uca pugilator) s’il est encombré de l’énorme pince qu’il porte en écharpe ou de la faiblesse que trahit sa pince ordinaire. On s’épargne ici la fin de l’histoire où le pugilator se précipite à mon approche la tête la première dans un trou trop petit pour lui…

Les semaines à venir devraient permettre à la diplomatie de faire son travail et à la France de retrouver, on l’espère, plus de sérénité.

M. Mahmoud Abbas est assuré d’obtenir dans un délai rapproché une résolution de l’ONU admettant la Palestine, comme Etat membre ou comme Etat observateur, donc comme Etat. Bien plus, le Président de l’Autorité palestinienne sait, sans l’ombre d’un doute, que l’Administration américaine votera contre tout projet de résolution dans ce sens, au Conseil de sécurité comme à l’Assemblée générale. Le Président Obama n’a, pour des raisons évidentes de politique intérieure, aucune marge de manœuvre. Une telle position bloque la procédure d’admission comme membre au niveau du Conseil de sécurité. Par contre la Palestine est d’ores et déjà certaine de disposer, largement, des voix nécessaires pour que l’Assemblée générale puisse lui attribuer la qualité d’Etat observateur. Il y a dans cette enceinte 120 délégations environ qui forment une majorité automatique en soutien de tout texte visant Israël. Elles ne se déroberont pas dans ces circonstances historiques. La majorité des deux tiers n’est pas nécessaire pour que la résolution soit adoptée par l’organe plénier.

En raison du veto américain, les 14 autres membres ne pèseront pas sur l’issue du scrutin au Conseil de sécurité. La Palestine ne pourra donc pas être admise comme Etat membre. En raison de la majorité automatique à l’Assemblée générale les 70 autres Etats ne détermineront pas l’issue du vote à l’Assemblée générale et l’admission de la Palestine en tant qu’Etat observateur est donc acquise. Si les jeux sont faits, pourquoi l’initiative de l’Autorité palestinienne suscite-t-elle une mobilisation diplomatique aussi considérable ?

Israël n'est pas en mesure d'empêcher l'adoption de la résolution admettant la Palestine en tant qu'Etat observateur. Il peut espérer encore que l’autorité de cette décision soit faible. En soi la résolution de l'Assemblée générale n'aura qu'une incidence juridique limitée, essentiellement interne à l'ONU. L'autorité de cette décision en ce qui concerne le statut de l'entité palestinienne dépendra donc de la représentativité et du poids de la majorité qui l'aura adoptée.

En effet, l'attribution de la qualité d'Etat (observateur) apporte peu à la Palestine au sein de l'ONU. Elle ouvre cependant la voie à son admission en tant que membre dans les organisations internationales liées à l'ONU (institutions spécialisées comme le FMI, l'UNESCO) où le veto américain ne s'exerce pas.

L'admission de la Palestine en tant qu'Etat n'équivaut pas à une reconnaissance d'Etat, parce que le pouvoir de reconnaître un Etat est une prérogative réservée aux Etats. Récemment la France a relevé le niveau de ses relations avec l'Autorité palestinienne. Sans reconnaître formellement l'Etat palestinien la France a donc tenu compte de l'évolution récente de cette entité dans une phase de transition.

Devant le Conseil de sécurité comme devant l'Assemblée générale la question n'est pas de savoir si le projet de résolution sera adopté ou rejeté. Ce résultat est déjà connu, mais, en fonction des majorités qui seront dégagées et des positions qu'adopteront les Etats influents, la décision de l’ONU exprimera une opinion générale des Etats sur le statut étatique de l’entité palestinienne.

Au Conseil de sécurité M. Abbas peut espérer marginaliser les Etats-Unis pour y obtenir une défaite qui aurait un goût de victoire. En effet, les Etats-Unis veulent à tout prix ne pas apparaître isolés dans leur opposition. Le pire serait pour eux un ralliement des 14 au projet ; dans le meilleur des cas, une majorité qualifiée de 9 voix pour ne serait pas atteinte. Entre le pire et le meilleur, entre 14 voix pour et moins de 9 voix pour, les possibilités sont nombreuses. Faute d’être en mesure de les rallier à l’opposition, Israël et les Etats-Unis vont tenter de convaincre certains membres du Conseil de s’abstenir lors du vote. La Colombie a déjà annoncé son abstention. D’autres membres suivront cet exemple, vraisemblablement. Le Royaume-Uni et, surtout, la France, seront soumis à une pression maximale. La division des Européens sur la question complique la situation.

On voit bien que la diplomatie française craint d’être mise en porte à faux entre Israéliens et Palestiniens et qu’elle souhaiterait être dispensée de cette épreuve du passage du projet palestinien au Conseil de sécurité. Abu Mazen, vieux renard, ne l’entend pas ainsi. Il demande d’abord l’admission en tant que membre et ne sollicitera le statut d’Etat observateur qu’après le rejet du projet de résolution au Conseil. Face aux pressions diplomatiques auxquelles se livre Israël depuis plusieurs mois, il oppose sa stratégie. Il aura dévoilé ses intentions définitives le plus tard possible et il n’a présenté formellement la demande d’admission que Vendredi. L’embarras de la France provient du fait que ni le vote pour, ni le vote contre, ni l’abstention ne lui paraissent acceptables au Conseil de sécurité.

Si elle s’opposait à la résolution au Conseil en marquant sa préférence pour le statut d’Etat observateur, elle pourrait être contrainte finalement de voter également contre à l’Assemblée en raison d’un désaccord sur la rédaction du texte qui sera alors présenté. Il est en effet impossible de prévoir maintenant quel sera la formulation de la résolution de l’Assemblée générale qui est sous le contrôle d’une majorité « automatique ». Or il n’est absolument pas concevable pour la France de ne pas soutenir l’admission de l’Etat palestinien à l’ONU. Le Quatuor paralysé, l’Union européenne divisée et pas de projet de résolution en circulation… La France devra donc se déterminer sur le projet de résolution au Conseil de sécurité sans pouvoir s’engager à voter pour le texte alternatif qui sera examiné ensuite par l’Assemblée générale. Les Etats-Unis la poussent évidemment vers l’abstention au Conseil en se montrant conciliant à l’égard de l’admission de la Palestine en tant qu’observateur, mais cette position serait risquée pour la France. Le piège actionné par M. Mahmoud Abbas semble ainsi devoir fonctionner…

On annonce une relance de la négociation, un calendrier pour en garantir l’aboutissement. Il faut s’en féliciter, mais ce contrefeu n’affecte en rien le processus de reconnaissance de l’Etat palestinien initié par Abu Mazen. On ne sait pas si la France aurait été favorable à l'admission de la Palestine en tant que membre de l'ONU, si les Etats-Unis n'y étaient pas opposés. On ne sait rien, finalement, de sa position sincère, sinon qu'elle tire le débat vers la question de l'admission à titre d'observateur. En France on appelle cette attitude "noyer le poisson". A vrai dire, appliquée au crabe pugilator, cuirassier de manège qu'encombre son ornement de parade, l'expression ne semblerait pas vraiment avoir de sens.

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Forages en Méditerrannée : différend turco-chypriote

Auteur : Dumouchel Anne Claire

Résumé :

Chypre - Turquie - forages en Méditerranée - accord de délimitation des zones économiques exclusives (Chypre/Israël) - division de Chypre - tensions en Méditerranée - Convention des Nations Unies sur le droit de la mer - escortes militaires et intervention militaire

Un nouveau conflit se dessine en mer Méditerranée autour de la Turquie, aux prises cette fois-ci avec Chypre.

Les origines du conflit

A l’origine du différend, l’annonce, le 19 septembre dernier, de la décision du lancement chypriote de forages en Méditerranée orientale, dans une région où a récemment été découvert un immense gisement de gaz (Tamar et Leviathan). A la suite de cette découverte, l’île et Israël avaient rapidement établi conjointement leurs délimitations maritimes territoriales. Ces deux États ont en effet conclu le 17 décembre 2010 un accord de délimitation de leurs zones économiques exclusives (ZEE) et d’exploitation conjointe des gisements chevauchant leurs territoires ainsi délimités. Cette exploitation a été confiée à la société Noble Energy (une compagnie texane).
Cependant, la Turquie conteste le droit de Chypre de mener ces activités de prospection sur la zone concernée.

Pour mieux comprendre le conflit, il convient de rappeler le contexte dans lequel il s’inscrit, et la situation particulière de Chypre.

Chypre, indépendante depuis le 16 août 1960, mais ayant subi l’invasion militaire turque en 1974 suite à un coup d’État, est depuis divisée en deux parties, la partie nord, qui n’est plus contrôlée par la République de Chypre mais est aux mains des turcs, et la partie sud, grecque.

Si, à ce jour, Chypre est représentée – et reconnue –  internationalement par le gouvernement chypriote grec (c’est par ailleurs ainsi qu’elle est devenue membre de l’UE le 1er mai 2004), ce n’est pas le cas de la République turque autoproclamée de Chypre du Nord. Le plan de réunification (le "Plan Annan pour Chypre") qui avait été proposé à été rejeté en 2004 par la partie grecque lors d’un référendum.

 

 

Source : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/chypre_12227/index.html

Récriminations et position turques

 

Source : http://lessakele.over-blog.fr/article-carte-des-forages-de-gaz-au-large-d-israel-62201479.html

 

Les opérations de forages ont été décidées et annoncées par les chypriotes grecs. ; or, la Turquie estime que les gisements de la région doivent appartenir aux deux Chypres, et non à la seule Chypre du Sud. Ainsi, selon Ankara, les chypriotes grecs ne contrôlant que le sud de l’île, ils ne pourraient en exploiter que les ressources au Sud (ce qui, par ailleurs, est bien le cas...). Pour Ankara, la décision chypriote est une « provocation », voire une « folie ».

Il est difficile de cerner les véritables raisons de l’opposition turque aux forages pétroliers, si ce n’est, ce qui a déjà affirmé, que le pays s’oppose à ces opérations tant que le pays n’est pas réunifié. Mais au-delà de cette seule raison, aucun motif juridique ne semble avoir été évoqué ; en effet, Chypre opérant dans sa ZEE telle qu’elle l’a délimité avec Israël, et conformément à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM – et tout particulièrement à l’article 74), et celle-ci se situant bien au Sud de l’île, elle ne devrait pas empiéter sur les eaux de Chypre du Nord – par ailleurs, cette dernière n’étant pas reconnue internationalement, de telles revendications sembleraient difficilement défendables. Surtout, si la Turquie s’oppose au tracé délimité par Chypre et Israël, il apparaît improbable qu’elle ait un droit de regard sur cette délimitation, au regard de la position géographique de l’île et du fait qu’elle n’a pas délimité de ZEE vers le Nord, soit vers la Turquie (qui, dans ce cas, aurait du être consultée, en vertu de l’article 74 de la CNUDM). De plus, si le pays se fondait sur son emprise sur la partie Nord de l’île pour dénoncer l’accord israélo-chypriote, un tel argument ne saurait être entendu, au regard de la non-reconnaissance internationale de Chypre du Nord.

Art. 74 de la CNUDM : Délimitation de la zone économique exclusive entre État dont les côtes sont adjacentes ou se font face

« 1. La délimitation de la zone économique exclusive entre États dont les côtes sont adjacentes ou se font face est effectuée par voie d'accord conformément au droit international tel qu'il est visé à l'article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice, afin d'aboutir à une solution équitable.

2. S'ils ne parviennent pas à un accord dans un délai raisonnable, les Etats concernés ont recours aux procédures prévues à la partie XV.

3. En attendant la conclusion de l'accord visé au paragraphe 1, les Etats concernés, dans un esprit de compréhension et de coopération, font tout leur possible pour conclure des arrangements provisoires de caractère pratique et pour ne pas compromettre ou entraver pendant cette période de transition la conclusion de l'accord définitif. Les arrangements provisoires sont sans préjudice de la délimitation finale.

4. Lorsqu'un accord est en vigueur entre les Etats concernés, les questions relatives à la délimitation de la zone économique exclusive sont réglées conformément à cet accord. »

 

L'entretien des tensions dans la région

Il est possible d’imputer cette vive réaction au fait que l’île se soit associée, dans son projet, avec Israël, avec qui la Turquie est en froid depuis l’incident du Mavi Marmara et du refus israélien de présenter ses excuses pour l’attaque de la flottille, alors que les divers rapports internationaux l’y invitent (voir note Sentinelle « Rapport de l’ONU sur la Flottille pour la paix : blocus légal, raid excessif », Anne Claire Dumouchel).

A la suite de la décision chypriote, la Turquie avait tout d’abord menacé de geler ses relations avec Chypre, puis d’envoyer sa flotte si les forages démarraient.

La Turquie a également annoncé, par le biais de son premier ministre Recep Tayyip Erdogan, qu’elle allait procéder « très prochainement » elle aussi à des forages dans sa ZEE, qui seraient menés par la TPAO, et ce en collaboration avec Chypre du Nord. Un accord a par ailleurs été signé en ce sens le 21 septembre à New York, en marge de l’Assemblée des Nations Unies. Elle prévoit également d’escorter militairement ces navires de prospection et de forage. Il semblerait par ailleurs qu’une intervention militaire ne soit pas exclue, le premier ministre turc ayant indiqué qu’elle n’aurait « pas encore » lieu.

Il est légitime de s'interroger sur le but d'une telle escorte, alors qu'aucune menace n'a été identifiée ni proférée, dans l’hypothèse où la Turquie enverrait effectivement ses propres navires dans la zone. S’il est certain que cela ne ferait qu’exacerber les tensions existantes, cela donne aussi l’image d’un pays qui veut s’affirmer, et n’hésite plus à sortir les grands moyens pour tenter d’asseoir son autorité. Si la Turquie accuse Chypre de « saboter » les négociations en cours visant à la réunification de l’île, envoyer des escortes militaires semble également relever de ce « sabotage », en étant prêt à user de la force si besoin.

La politique turque prônant « zéro problème avec les voisins » semble donc très loin de se réaliser. Les Etats-Unis et l'UE ont réagi à ce regain de tension en reconnaissant le droit de Chypre à procéder à des forages et incitant la Turquie a davantage de retenue.

Surtout, les menaces turques vont plus loin que son seul différend avec les chypriotes grecs, puisque la Turquie a affirmé qu’elle gèlerait ses relations avec l’UE si Chypre en assurait la présidence au deuxième semestre de l'année 2012 (ce qui est prévu). Un chantage certainement très mal venu, alors que le pays espère un jour rejoindre l’UE

 

 

 

 

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Le parlement britannique vote une loi restreignant la mise en œuvre de la compétence universelle

Auteur : Djimgou Djomeni Michel

Résumé :

Compétence universelle des juridictions répressives britanniques – poursuites et enquêtes engagées à la demande de personnes privées –  caractère facultatif de l’autorisation de l’Attorney General – poursuite de hauts responsables d’Etats étranger – réformes – caractère obligatoire de l’autorisation du Director of Public Prosecutor – restriction à la mise en œuvre de la compétence universelle

Les partisans de la répression tous azimuts des crimes contre la conscience universelle viennent, une fois de plus, de voir de dresser un obstacle à la poursuite des Hostis humani generis (ennemis du genre humain) sur la base de la compétence universelle des juridictions nationales. La cause en est le vote, le 15 septembre 2011 par le Parlement britannique, d’une réforme relative aux poursuites initiées sur la base de cette forme de compétence.

La réforme votée durcit les conditions de cette poursuite, mettant un terme aux facilités procédurales qui prévalaient antérieurement.

 

I./ La procédure initiale

En règle générale, le Royaume Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord applique le principe de la compétence universelle. Par des conventions internationales ratifiées et leur réception dans l’ordre juridique interne au moyen d’actes législatifs de réception, cet Etat s’est engagé dans cette voie depuis quelques années déjà pour faciliter la répression des atteintes graves au droit international des droits de l’homme. Il en est ainsi par exemple de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, des Conventions de Genève de 1949 … Cette posture, le Royaume Uni l’avait traduite en actes en poursuivant, pour la première fois sur son sol, un chef de guerre accusé de torture sans que les faits reprochés, les victimes ou le suspect n’aient le moindre lien avec la Grande Bretagne. Ce fut l’affaire Farayadi Sawar Zardad. Ce dernier avait fui l’Afghanistan en 1996 et, réfugié en Grande Bretagne, il avait obtenu l’asile politique. En 2002, la justice britannique l’avait arrêté, suspecté qu’il était d’avoir commis des actes de torture sur des populations civiles dans la région de Sarobi à l’Est de Kaboul (Cf. Sentinelle du 24 juillet 2005).

Faryadi Sarwar Zardad était poursuivi de conspiration, de torture et de prise d’otage (sur la base de l’Article 1(1) du Criminal Law Act 1977, du Criminal Justice Act 1988 (Article 134)  et de l’Article 1(3) du Hostage Taking Act 1982. Or ces deux infractions sont, en vertu du droit pénal anglais, des crimes soumis à la compétence universelle des juridictions anglaises. En effet, pour la torture par exemple, la compétence universelle des juridictions anglaises procèdent non seulement de ce que la Grande Bretagne est Partie à la Convention contre la torture, mais aussi et surtout, de la jurisprudence de la Chambre des Lords qui, dans sa décision du 24 mars 1999 rendue en l’Affaire Pinochet No 3, avait dit et jugé que le crime de torture est un crime relevant de la compétence universelle des juridictions britanniques. S’agissant du crime de prise d’otage, la compétence universelle des juridictions de sa gracieuse Majesté est fondée sur l’Article 1(3) du Hostage Taking Act 1982.

Il convient de relever qu’il existe, en Grande Bretagne, deux voies par lesquelles la justice peut être saisie de crimes relevant de la compétence universelle. La première est celle qui intervient à l’initiative du Ministère public. Dans ce cas, le magistrat doit obtenir l’autorisation du l’Attorney General - généralement pour les crimes d’une certaine gravité – avant de lancer un mandat d’arrêt ou d’émettre une citation à comparaitre. Cette autorisation préalable est destinée à éviter des poursuites essentiellement fondées sur des considérations politiques. Elle permet également, en dernière instance, de se prémunir contre des actes de procédure qui pourraient porter atteinte à l’intérêt national à la suite de poursuites contre de hautes personnalités de pays amis.

S’agissant du deuxième mode de poursuite, celui-ci est déclenché à l’initiative d’une personne (physique ou morale) privée. Ici, s’il est vrai que l’autorisation de l’Attorney général est requise pour la conduite des enquêtes et les poursuites, cette exigence n’est pas aussi forte qu’elle l’est dans le cas des poursuites intentées à l’initiative du Ministère public. En effet, l’autorisation n’est pas obligatoire pour l’émission de mandats d’arrêt. Cette flexibilité procédurale se justifie par la nécessité d’éviter que le présumé délinquant profite des chicanes administratives pour échapper à la justice. Cette facilité a permis à des personnes privées de faire (ou tenter de faire) déclencher des poursuites contre de hautes personnalités d’Etats amis à la Grande Bretagne, à l’instar de Mme Tzipi Livni, ancienne Ministre israélien des Affaires étrangères qui, en décembre 2009, dû annuler une visite qu’elle devait effectuer à Londres, parce qu’elle était poursuivie par la justice britannique. Depuis le 15 septembre 2011, la donne a changé.

 

II./ La réforme : l’autorisation obligatoire de l’Attorney General

La réforme intervenue le 15 septembre 2011 n’atteint pas, sur le fond, la compétence des juridictions répressives anglaises ; celles-ci restent compétentes, sur la base de la compétence universelle, pour poursuivre les crimes contre l’humanité. Ce qui change par contre, ce sont les facilités accordées dans le cadre de la conduite des enquêtes et/ou du déclenchement des poursuites. Il ne suffira plus, pour une organisation de protection des droits de l’homme ou pour une personne privée, de saisir un magistrat quelconque d’une plainte pour que le suspect soit arrêté ou pour que des enquêtes soient ouvertes contre le présumé délinquant sur la base de la compétence universelle. Désormais, une certaine exclusivité de compétence est attachée à la mise en œuvre de la compétence universelle à travers la délivrance de mandats d’arrêts internationaux ou de citations à comparaitre. Ces différentes diligences ne pourront être accomplies qu’avec l’aval du Director of Public Prosecutions.

 

Les conséquences d’une telle réforme sont importantes, tant pour les potentiels justiciables que pour les relations entre le Royaume Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord et les autres Etats. Le tour de vice introduit dans la procédure par le Police Reform and Social Responsibility Act 2011 contribuera, à coup sûr, à réduire le nombre de plaintes déposées sur la base de la compétence universelle. En ce qui concerne le Royaume Uni, la réforme du 15 septembre 2011 lui permet de gagner en quiétude, tout comme elle rassérène les Etats dont certains hauts responsables voyaient pendre sur leur tête, l’épée de Damoclès d’une arrestation en Grande-Bretagne. Pour ceux-ci, le sol britannique devient plus fréquentable. Le Director of Public Prosecutions étant, comme le parquet dans le système judiciaire français ou dans les systèmes d’inspiration française, soumis au principe hiérarchique, l’on peut affirmer que des personnes notoirement soupçonnées d’avoir commis des crimes contre l’humanité, et ressortissant de pays influents, auront de grandes chances d’échapper aux poursuite. Soucieuse de ses bonnes relations de coopération avec certaines puissances étrangères qui compte pour elle, la Grande-Bretagne mettra certainement un point d’honneur à offrir des « garanties de non-poursuite » aux officiels de ces Etats désireux de se rendre sur son sol. C’est ce que l’on peut déduire des déclarations du Secrétaire d’Etat britannique à la justice, Kenneth Clarke, qui a indiqué que la réforme est essentielle pour la préservation de la capacité de la Grande Bretagne à contribuer au règlement des différends ou pour la conduite d’une politique étrangère cohérente (''These changes are essential to ensure we do not risk damaging our ability to help in conflict resolution or to pursue a coherent foreign policy.'') Pour certains activistes (à l’instar de Geoffrey Robertson, ancien juge au Tribunal spécial pour la Siéra Léone) et organisations de protection des droits de l’homme, il s’agit d’un recul.

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Sixième commission: après l'affaire Avena, le président de la CIJ critique à mots couverts le président des Etats-Unis (Florina COSTICA, novembre 2010)

 

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55ème Conférence générale de l’AIEA : adoption du plan d’action sur la sûreté nucléaire

Auteur : THEVENOT Alexandra

Résumé :

AIEA- droit nucléaire- sûreté nucléaire

La 55 ème Conférence générale de l’AIEA s’est tenue du 19 au 23 septembre 2011. Réunion annuelle de tous les Etats membres de l’Agence, elle a été marquée cette année par l’adoption du plan d’action de l’AIEA sur la sûreté nucléaire jeudi 22 septembre. Ce plan d’action, qui avait été approuvé la semaine précédente par le Conseil des Gouverneurs de l’AIEA, constitue la première feuille de route opérationnelle de la communauté internationale pour tirer les leçons de l’accident survenu en mars à la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi.

Ce plan d’action est le fruit des négociations conduites tout l’été entre le Directeur général de l’AIEA, le Japonais Yukiya Amano, et les Etats membres. Il découle des décisions prises en juin lors de la Conférence ministérielle sur la sûreté nucléaire organisée par l’AIEA (20-24 juin). Les Etats participants avaient demandé au Directeur général dans la Déclaration ministérielle issue de cette conférence un rapport sur les débats et un projet de plan d’action pour le renforcement de la sûreté nucléaire au plan mondial.

L’adoption de ce plan d’action constitue donc une étape essentielle vers la mise en œuvre d’initiatives concrètes visant directement à renforcer la sûreté des installations nucléaires à travers le monde et couvre tous les domaines liés à la sûreté nucléaire, de la prévention des risques à la gestion des crises.

En préambule, il est rappelé que la mise en œuvre des plus hauts standards de sûreté nucléaire relève de la responsabilité de chaque Etat.

Le plan d’action est présenté comme un programme de travail visant à renforcer le cadre global de sûreté nucléaire et tous les Etats membres et parties prenantes (autorités de sûreté,…) sont appelés à travailler ensemble.

Il détaille 12 actions principales déclinées en sous-actions :

1. Évaluations de la sûreté à la lumière de l’accident de la centrale nucléaire de la TEPCO à Fukushima Daiichi : évaluation nationale de la conception des centrales par rapport aux risques naturels extrêmes spécifiques, assistance de l’AIEA

2. Renforcement des examens par les pairs

3. Renforcement de la préparation et de le conduite des interventions d’urgence

4. Renforcer l’efficacité des organismes nationaux de réglementation

5. Renforcer l’efficacité des organismes exploitants en matière de sûreté nucléaire

6. Examiner et renforcer les normes de sûreté de l’AIEA et améliorer leur application (c'est-à-dire les standards de sûreté édités par l’Agence)

7. Accroître l’efficacité du cadre juridique international (renforcement de l’application des 4 conventions internationales dans le domaine de la sûreté et appel à la mise en place d’un régime mondial de responsabilité civile nucléaire)

8. Faciliter la mise en place de l’infrastructure dont les États Membres ont besoin pour lancer un programme électronucléaire

9. Renforcer et maintenir la création de capacités

10. Assurer la protection continue des personnes et de l’environnement contre les rayonnements ionisants à la suite d’une situation d’urgence nucléaire

11. Accroître la transparence et l’efficacité de la communication et améliorer la diffusion d’informations

12. Utiliser efficacement la recherche-développement

Un rapport sur la mise en œuvre du plan d’action doit être soumis au Conseil des Gouverneurs et à la prochaine Conférence générale en septembre 2012. D’autres échéances sont prévues d’ici là : ce même 22 septembre s’est réunie à New-York une réunion de haut niveau sur la sûreté et la sécurité nucléaires à l’appel du Secrétaire général des Nations-Unis, en 2012 seront organisées une Conférence de haut niveau par le Japon et l’AIEA sur les enseignements de l’accident de Fukushima et une conférence extraordinaire des Etats Parties à la Convention sur la sûreté nucléaire.

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Conférence ministérielle de l'AIEA sur la sûreté nucléaire: révolution ou statut quo du régime international de sûreté nucléaire après Fukushima? Alexandra THEVENOT

 

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Assemblée générale: Réunion de haut niveau sur la sûreté nucléaire

Auteur : Chalain Hélène

Résumé :

sûreté nucléaire- approche commune- Fukushima- Plan commun de gestion d'urgence des radiations- AIEA- Plan d'action

Interférence ou initiative concertée favorable à une action renforcée, l'observateur fera la part des choses. En parallèle de la réunion à Vienne des Etats membres de l'AIEA pour l'adoption du plan d'action, la réunion de haut niveau sur la sûreté nucléaire s'est tenue le 22 septembre à  New York dans le cadre du débat général de la 66ème session de l'Assemblée générale des Nations Unies (Communiqué de presse).

Les responsables des deux réunions ont mutuellement salué l'importance de ces rencontres. Depuis Vienne, le Directeur de l'AIEA Yukiya Amano s'est exprimé: "La confiance publique dans la sûreté nucléaire a été profondément ébranlée partout dans le monde. Cela est parfaitement compréhensible. L'anxiété publique doit être prise très au sérieux. Je pense que la confiance peut être rétablie avec le temps, mais uniquement si les gouvernements, les régulateurs, les opérateurs des centrales et l'AIEA travaillent ensemble pour renforcer la sûreté nucléaire partout et s'ils font preuve d'une grande transparence. J'espère que votre réunion sera une contribution solide dans ce sens". A New York, le Président de l'Assemblée générale Nassir Abdulaziz Al-Nasser a applaudi le Plan d'action adopté par la Conférence ministérielle de l'AIEA. « L'importance du Plan d'action de l'AIEA ne peut pas être sous-estimée, puisqu'il montre la voie à suivre pour l'établissement d'un cadre efficace et fiable pour la sûreté nucléaire dans le monde».

Au cours de la réunion de haut niveau, les disussions ont été menées autour de l'importance d'une action commune et concertée pour le renforcement du cadre institutionnel actuel. Selon Ban Ki Moon, le secrétaire général des Nations Unies,  cette piste est l'option privilégiée pour répondre au situation d'urgence et réagir à la catastrophe japonaise de mars dernier. Selon les points à l'ordre du jour de cette réunion, un tel renforcement repose sur deux axes essentiels: d'une part l'évaluation du coût, des risques et des avantages de l'énergie nucléaire et d'autre part le rapprochement des questions de sûreté et de sécurité nucléaires.

Au delà du plan d'action adoptée par l'AIEA, les discussions de la réunion de haut niveau ont mis en avant les prochaines échéances sur le dossier de la sûreté et de la sécurité nucléaire: le sommet de Seoul sur la sûreté nucléaire de 2012 et le comité préparatoire de la conférence d'examen du TNP en 2015

Secretary general statement on high-level meeting on nuclear safety ans security
Interventions des représentants d'Etat présents lors de la réunion de haut niveau

Propositions françaises  Discours du Président Sarkozy

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Le droit nucléaire face à Fukushima : quelles leçons à tirer ? Alexandra Thevenot
Conférence ministérielle de l'AIEA sur la sûreté nucléaire: révolution ou statu quo du régime international se sûreté nucléaire après Fukushima? Alexandra Thevenot

 

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Changements climatiques et sécurité internationale.

Auteur : Chassin Catherine-Amélie

Résumé :

Le Conseil de sécurité s’interroge sur l’impact des changements climatiques sur le champ d’application du Chapitre VII

Le Conseil de sécurité, saisi durant l’été de la question du lien éventuel entre changement climatique et sécurité internationale, n’a pu aboutir qu’à une Déclaration de son Président faite en son nom le 20 juillet 2011. Le texte se situe bien en deça, tout à la fois des enjeux et des attentes. Simple déclaration dénuée de valeur obligatoire, le texte reste prudent : le Conseil y évoque les « effets préjudiciables éventuels des changements climatiques », qui pourraient « à long terme aggraver les menaces existantes à la paix et la sécurité internationales ». On le constate, le lien est donc encore loin d’être établi entre climat et sécurité : d’une part le Conseil se garde bien d’y voir une certitude, d’autre part et surtout il rejette l’idée que les changements climatiques puissent, en soit, créer une menace : tout au plus sont-ils susceptibles d’aggraver des menaces déjà existantes, rendre « difficile la mise en œuvre du mandat du Conseil et compromet[tre] la consolidation de la paix ».

Dès 2007 s’était tenu au Conseil de Sécurité le premier débat concernant l'impact des changements climatiqes sur la sécurité internationale (voir le compte-rendu de la séance du 17 avril, matin et après-midi), et ce alors même que, ainsi que le soulignait le Document établi par le Haut Représentant et la Commission européen à l'attention du Conseil européen le 14 mars 2008, « il faut voir dans les changements climatiques un multiplicateur de menace qui renforce les tendances, les tensions et l’instabilité existantes ». Le document européen listait au demeurant plusieurs menaces : conflits relatifs aux ressources (l’eau, mais aussi l’exposition environnementale des Etats producteurs de pétrole et l’insécurité alimentaire), les risques pour les villes côtières et les pertes de territoires, ou encore les migrations induites par les bouleversements environnementaux.

L’Assemblée générale des Nations Unies s’était émue de la situation, soulignant en particulier la « gravité des changements climatiques »  (notamment dans sa Résolution 62/86 du 10 décembre 2007, § 1er) et les « graves risques » créés par les changements climatiques (Résolution 63/62 du 26 novembre 2008, § 9 ; Résolution 65/159 du 20 décembre 2010, § 9). L’AGNU avait explicitement fait le lien avec la Sécurité collective dans sa Résolution 63/281 du 3 juin 2009 intitulée « Les changements climatiques et leurs répercussions éventuelles sur la sécurité » ; elle y rappelait l’impact que les changements, notamment l’élévation des mers, pourrait avoir sur la sécurité, et appelait donc les organes compétents des Nations Unies – y inclus le Conseil de sécurité – à « redoubler d’efforts ». Le texte avait abouti à un Rapport du Secrétaire général sur le changement climatique et ses implications possibles en matière de sécurité (en anglais), en septembre 2009, Rapport qui soulignait la profonde incertitude des implications des changements climatiques, y compris sur la sécurité mondiale (§ 2).

Le Conseil de sécurité, en juillet 2011, s’inscrit dans le prolongement des travaux de 2009 ; en particulier il avait alors été mentionné que la plupart des observations des Etats considéraient que les implications éventuelles des changements climatiques devaient être envisagées eu égard aux menaces socio-économiques déjà existantes (§ 11). La Déclaration de l’été reste donc, tout à la fois sur la forme et sur le fond, une avancée des plus timides. Tout au plus peut-on relever que cette fois le texte émane du Conseil de Sécurité et non de l’Assemblée générale, et qu’il s’agit d’une Déclaration et non d’un débat, fût-il rendu public.

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Autorisation donnée par le Conseil de l'UE à la Commission d'engager, au nom de l'Union, des négociations en matières d'investissement avec le Canada, l'Inde et Singapour.

Auteur : Breton Caroline

Résumé :

Conseil de l'Union européenne, Commission européenne, négociations en matière d'investissement, accords de libre-échange, compétence exclusive, Traité de Lisbonne, traités bilatéraux d'investissement (TBI), politique européenne d'investissement.

Le 12 septembre 2011, le Conseil de l’Union européenne a, par communiqué de presse, fait part de sa décision d’autoriser la Commission à engager, au nom de l’Union, des négociations en matière d’investissement avec le Canada, l’Inde et Singapour dans le cadre des négociations bilatérales pour la conclusion d’accords de libre-échange menées actuellement avec ces différents pays.

 

1. Mise en œuvre de la nouvelle compétence exclusive accordée en matière d’investissement par le Traité de Lisbonne à l’Union européenne

 

Le Traité de Lisbonne introduit une innovation importante dans la répartition des compétences en matière d’investissement entre États membres et Union européenne en accordant à cette dernière une compétence exclusive dans le domaine des investissements directs à l’étranger (IDE) au titre de la politique commerciale commune (articles 3(1)e et 207(1) TFUE), ce qui lui permet dorénavant de légiférer et d’adopter, seule, des actes juridiquement contraignants. les États membres ne peuvent donc légiférer par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou lorsqu’ils mettent en œuvre les actes de celle-ci (article 2(1) TFUE).

 

L’octroi de cette nouvelle compétence avait d’ailleurs été plutôt bien accueilli par les institutions européennes, considéré comme « une progression naturelle, comme celle qu’avaient pu connaître d’autres matières liées au commerce telles que les services ou les droits de propriété intellectuelle qui étaient déjà intégrées à la politique commerciale commune », mais surtout comme un moyen de renforcer la position de l’Union dans les négociations bilatérales et multilatérales sur les investissements étrangers et le libre-échange, et d’obtenir des conditions encore plus favorables aux investisseurs européens dans les pays tiers.

 

En vertu de ce transfert de compétence, la Commission avait donc présenté au Conseil trois recommandations successives en décembre 2010, en janvier et en février 2011 afin d’être autorisée à négocier en matière d’investissement (et non plus seulement en matière de libre-échange) lors des négociations bilatérales de l’UE avec, respectivement, le Canada (SEC(2010)1577), l’Inde (SEC(2010)1579) et Singapour (SEC(2010)1578).

 

Ainsi, dans le cadre des négociations entre l’Union européenne et l’Inde en vue de la conclusion d’un accord étendu sur le commerce et les investissements, la Commission recommandait au Conseil, en janvier 2011, d’élargir son mandat de négociation en matière d’investissement en ayant la possibilité d’insérer à l’accord les clauses suivantes :

 

 « Investment

1. Objective: the agreement shall provide for the progressive abolition of restrictions on investment, with the aim to ensure the highest level of market access, and provide protection for investors and investment of both parties.

2. Scope: the agreement shall apply to investments, whether the investment is made before or after the entry into force of the agreement. The agreement shall cover every kind of asset, in particular though not exclusively:

(a) An enterprise;

(b) Shares, debentures and other debt instruments of an enterprise;

(c) A loan to an enterprise;

(d) An interest in an enterprise that entitles the owner to a share in income or profits of the enterprise;

(e) Interest arising from the commitment of capital or other resources to economic activity;

(f) Claims to money which has been used to create an economic value or claims to any performance having an economic value;

(g) Business concessions conferred by law or under contract, including concessions to search for, cultivate, extract or exploit natural resources;

(h) Movable and immovable property and any other property rights such as mortgages, liens or pledges; or

(i) Intellectual property rights, goodwill, technical processes and know-how.

3. Standards of treatment: the negotiations shall aim to include the following standards of treatment:

(a) ensure that each Party accords to investors of the other Party fair and equitable treatment and full protection and security.

(b) ensure that each Party grants to investors and investments of the other Party treatment no less favourable that that it accords, in like circumstances, to its own investors and investments.

(c) ensure that each Party grants to investors and investments of the other Party treatment no less favourable that it accords, in like circumstances, to investors and investments of other countries.

(d) ensure that neither Party, directly or indirectly, nationalises or expropriates an investment except for a public interest, on a non-discriminatory basis, in accordance with due process of law and on payment of adequate compensation.

In line with point 4, third indent of the Preamble, the agreement shall aim to ensure that non-discriminatory regulatory actions by a Party that are necessary to achieve legitimate public policy objectives, such as the protection of public health, safety and the environment, do not constitute indirect expropriation.

(e) ensure that each Contracting Party observes any obligation it may have entered into with regard to investments of nationals or companies of the other Contracting Party.

4. Performance requirements: the agreement shall aim to impose disciplines on requirements, undertakings and commitments which are directly imposed on or made by an investor vis-à-vis the Party in connection with its investment, without prejudice to the rights and obligations of the Parties under the WTO rules. Conditions on the receipt or continued receipt by the investor of an advantage in connection with an investment are included in the covered requirements. Sectors excluded from market access commitments (including audiovisual sector) in accordance with Title 3: Trade in Services, Establishment would not be subject to performance requirements disciplines.

5. Transfers: the agreement shall aim to ensure that the transfers relating to investment can be made freely. Such transfers include profits, interests, dividends, capital gains, royalties, fees and returns in kind.

6. Subrogation: the agreement shall aim to respect and recognise the subrogation of the rights held by an investor in favour of the Party or any designated agency thereof. The agreement shall also respect the rights a Party or any agency thereof have, when that Party or any agency thereof have been subrogated to the rights of an investor.

7. Relationship with other agreements: the agreement shall aim to clarify the relationship between the rights contained in this agreement and the rights that may be available through other agreements.

8. Enforcement: In addition to state-to-state, the agreement shall aim to provide for investor-to-state dispute settlement. Any arbitrations shall be subject to transparency requirements, starting at the outset from the initiation of the proceedings, through the proceedings themselves to publication of the final award. The negotiations shall aim to have arbitrators appointed from a pre-established list of arbitrators or other mechanisms designed to ensure consistency of rulings.

9. General and security exceptions: the agreement shall provide for exceptions based on those found in the WTO agreements. ».

 

C’est dans ce contexte que le Conseil est venu autoriser la Commission, le 12 septembre dernier, à élargir son mandat et, pour la première fois, à négocier directement, au nom de l’Union, des clauses d’investissement (son mandat exact n’est toutefois pas connu, les négociations étant confidentielles).

 

2. Les projets émis par la Commission européenne en matière d’investissement

 

L’autorisation ainsi donnée à la Commission marque une nouvelle étape dans les débats relatifs à la réforme de la politique européenne en matière d’investissements internationaux.

 

Les discussions portent essentiellement sur deux textes émis en juillet 2010 par la Commission européenne donnant suite à l’adoption par le Conseil européen de la stratégie « Europe 2020 » un mois auparavant : une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions transitoires pour les accords bilatéraux d’investissement conclus entre des États membres et des pays tiers et une communication au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée « Vers une politique européenne globale en matière d’investissements internationaux ».

 

a. Gestion du réseau de TBI existants

 

La proposition de règlement vise à établir « les modalités, les conditions et la procédure selon lesquelles les États membres sont autorisés à maintenir en vigueur, à modifier ou à conclure des accords bilatéraux d’investissement avec des pays tiers » (article 1er). Cela inclut, dès lors, les quelques 1200 traités bilatéraux d’investissement (TBI) conclus par les différents Etats membres avec des pays tiers (et qui les lient de manière contraignante dans l’ordre juridique international) qui permettent principalement soit de garantir les investissements et protéger les investisseurs de l’UE à l’étranger, soit de garantir les investissements et de protéger les investisseurs étrangers dans les États membres.

 

En ce qui concernent les TBI existants, si les États membres sont autorisés à les maintenir en vigueur (article 3), à condition qu’ils l’aient notifié préalablement (article 2), la Commission ne se réserve pas moins le droit de les réexaminer (en évaluant, notamment, s’ils comportent des dispositions incompatibles avec le droit de l’Union, s’ils nuisent aux politiques européennes en matière d’investissement ou plus généralement à la politique commerciale commune, ou s’ils compromettent des négociations ou accords en matière d’investissement entre l’UE et des pays tiers (article 5)), voire de retirer l’autorisation qu’elle avait accordée pour leur maintien (article 6).

 

En ce qui concerne la modification de TBI existants ou la conclusion de nouveaux TBI, les États membres peuvent être autorisés, sous certaines conditions, à ouvrir des négociations en vue de les modifier ou d’en conclure de nouveaux, sauf s’il est établi par la Commission les mêmes types de risques que ceux dont il est question à l’article 5 (articles 8 et 9). La Commission peut également demander à ce que l’Etat inclut des clauses qu’elle juge appropriées dans les négociations ou à ce qu’elle puisse y participer en qualité d’observateur (articles 9 et 10).

 

Les États membres doivent, enfin, se conformer à un certain nombre d’exigences générales. Au titre de celles-ci, ils doivent notamment fournir à la Commission tous renseignements relatifs aux réunions pouvant avoir lieu dans le cadre des TBI concernés (celle-ci pouvant alors demander à l’Etat membre d’adopter une position particulière si les discussions ont une incidence sur la mise en œuvre d’une politique de l’Union), ou encore la tenir informer de toute demande de règlement de différend introduite au titre de l’accord et solliciter son assentiment avant de déclencher le mécanisme concerné. La Commission peut alors décider de s’impliquer dans la procédure (article 13).

 

b. Définition d’une politique européenne d’investissement

 

La communication présentée en juillet 2010 par la Commission étudie la manière dont l’UE pourrait mettre en place une politique en matière d’investissement afin d’améliorer sa compétitivité et répondre aux objectifs de la stratégie Europe 2020.

 

Elle envisage ainsi une action immédiate aussi bien dans le domaine de la protection matérielle (inclusion dans le droit de l’UE de normes traditionnellement contenues dans des TBI, telles que le traitement juste et équitable (TJE), la pleine et entière protection et sécurité (PEPS), l’expropriation non discriminatoires, proportionnées, d’intérêt public et avec compensation adéquate…), que dans le domaine de la protection procédurale (inclusion de mécanismes de règlement des différends similaires à ceux contenus dans les TBI) et clarifie la question de la responsabilité internationale de l’UE et des États membres dans le cadre des accords d’investissement de l’UE en faisant de l’UE demanderesse unique (représentée par la Commission) et défenderesse unique (en raison de la compétence externe exclusive ) dans tous les litiges potentiels relevant de l’accord concerné.

 

3. Des désaccords persistants sur la politique à mener

 

Certains États membres semblent peu enclins à une réforme en profondeur de leur politique d’investissement. Ils sont notamment réticents à l’idée de devoir demander systématiquement des autorisations à la Commission pour pouvoir modifier ou conclure des traités bilatéraux d’investissement et souhaitent avant tout que le mandat de la Commission stipule clairement que la protection des investissements est une compétence partagée et qu’il y ait une répartition claire des responsabilités dans le cadre du règlement des différends.

 

Le Conseil et le Parlement sont également divisés sur le projet de politique européenne d’investissement tel que proposé par la Commission. Dans sa réponse d’octobre 2010 à la communication de la Commission, le Conseil recommande le développement d’une politique fondée « sur la base de l’expérience et des meilleures pratiques des États membres » (point 15) en matière de TBI, en considérant notamment que des principes comme le TJE ou la PEPS, la protection contre l’expropriation ou les mécanismes de règlement des différends « devraient constituer les fondements les plus importants des futurs accords d’investissement de l’UE » (point 14). Il préconise, par ailleurs, « une approche pragmatique et réaliste reposant sur la mise en place d’un cadre juridique habilitant les États membres à négocier et à conclure des accords d’investissement bilatéraux avec des pays tiers quand aucun accord d’investissement avec ces derniers n’est envisagé à court terme par l’UE (point 10) et insiste, enfin, « sur la nécessité de prévoir dans les accords d’investissement de l’UE un mécanisme efficace de règlement des différends entre les investisseurs et l’État, et invite la Commission à réaliser une étude détaillée sur les questions pertinentes relatives aux systèmes d'arbitrage internationaux, notamment la question de la faisabilité juridique et politique d’une adhésion de l’UE à des institutions d’arbitrage internationales ainsi que celle de la responsabilité découlant des procédures d’arbitrage et des responsabilités des États membres à cet égard » (point 18).

 

L’approche du Parlement européen est radicalement différente. Dans une résolution du 6 avril 2011, il apparaît beaucoup plus critique à l’égard du système actuel fondé sur les TBI conclus par les Etats membres.

En effet, s’il demande bien à la Commission d’élaborer une stratégie « sur la base des bonnes pratiques des [TBI] », il « prend [surtout] acte de la disparité des contenus des accords conclus par les États membres et invite la Commission à concilier ces différences afin de créer un modèle européen solide pour les accords d’investissement, qui serait également ajustable en fonction du niveau de développement du pays partenaire » (point 9).

Il souligne, ainsi, que « plutôt que de se concentrer essentiellement sur la protection de l’investisseur, elle devrait mieux évoquer le droit de protéger la capacité de réglementation publique et de respecter l’obligation de l’Union de se doter d’une politique cohérente en matière de développement » (point 6) ; l’invite à « intégrer dans tous les futurs accords des clauses spécifiques qui précisent le droit des parties à l’accord à réglementer, entre autres, les domaines de la protection de la sécurité nationale, de l’environnement, de la santé publique, des droits des travailleurs et des consommateurs, de la politique industrielle ainsi que de la diversité culturelle » (point 25) ; et « souligne que la future politique de l’Union européenne devra aussi promouvoir des investissements durables, respectueux de l’environnement […] et favoriser des conditions de travail de qualité dans les entreprises visées par les investissements » (point 27).

Le Parlement européen exprime, enfin, « sa profonde inquiétude face au degré de discrétion accordé aux arbitres internationaux pour procéder à une interprétation large des clauses relatives à la protection de l’investisseur, conduisant ainsi à l’exclusion de réglementations publiques légitimes ; invite la Commission à établir des définitions claires des normes de protection de l’investisseur afin d’éviter de tels problèmes dans les nouveaux accords d’investissement » (point 24) et « est d’avis que le système actuel de règlement des différends doit être profondément modifié pour intégrer une transparence accrue, la possibilité pour les parties d’introduire des recours en appel, l’obligation d’épuiser les recours juridiques locaux lorsqu’ils sont suffisamment fiables pour garantir une procédure équitable, la possibilité de recourir à la pratique de l’amicus curiae et l’obligation de choisir un seul lieu d’arbitrage entre les investisseurs et l’État » (point 31). Il préconise alors que « parallèlement aux procédures entre États, des mécanismes de règlement des différends entre les investisseurs et l’État [soient] également être mis en place afin d’assurer une protection globale des investissements » (point 32).

Il réitère d’ailleurs ses différentes positions dans une résolution du 8 juin 2011, d’autant plus qu’il relève « que la Commission a présenté au Conseil un projet de modification des directives de négociation afin d’être autorisée à négocier avec le Canada sur la question des investissements, sans attendre que le Parlement adopte sa position sur la future politique générale de l’Union en matière d’investissement » (point 11).

 

Les divergences autour de l’élaboration d’une politique européenne d’investissement sont donc nombreuses et les négociations se poursuivent actuellement.

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Demande de reconnaissance d’un Etat palestinien à l’ONU

Auteur : Metou Brusil Miranda

Résumé : Décision de demander une adhésion de la Palestine comme Etat à l’ONU- Blocage des négociations bilatérales- Intenses ballets diplomatiques- Menace de veto américain- entêtement du président palestinien- Division de la communauté internationale- Difficultés en perspectives aux Nations unies- Suggestion d’une reprise des négociations-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La soixante-sixième session de l’Assemblée générale des Nations Unies n’est pas une session comme les autres. Elle est marquée par un événement qui a suscité d’intenses ballets diplomatiques et des débats enflammés: la demande de reconnaissance comme Etat déposée par la Palestine. Cette demande consiste principalement à obtenir la reconnaissance en tant qu’Etat indépendant par la plus grande majorité possible d’Etats au sein de l’Assemblée générale, en revendiquant comme frontières les lignes d’avant juin 1967. Cette initiative vise dès lors à affirmer que l’établissement effectif d’un Etat palestinien ne saurait indéfiniment être subordonné à l’aboutissement de négociations avec Israël, et que Gaza, la Cisjordanie et Jérusalem-Est appartiennent de droit à cet Etat, ayant de longue date été qualifiés de « territoire palestinien occupé » par les résolutions de l’ONU.

Du projet à la réalisation

Comme il l’avait annoncé depuis des mois, et en dépit des menaces américaines, le président de l’autorité palestinienne, Mahmoud Abbas a remis le 23 septembre 2011, la demande d'adhésion aux Nations unies d'un État de Palestine au secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon. Mahmoud Abbas a présenté cette requête contenue dans une enveloppe portant l'emblème palestinien, peu avant son discours devant l'Assemblée générale, pour lequel il a été accueilli par des applaudissements nourris. En remettant sa demande, le président de l’Autorité palestinienne a déclaré : "Je pense qu'aucune personne douée d'un peu de conscience ne peut rejeter notre demande d'adhésion à part entière aux Nations unies et notre admission en tant qu'Etat indépendant", a lancé le président de l'Autorité palestinienne, en ajoutant aussitôt : "Nous tendons la main au gouvernement et au peuple d'Israël pour faire la paix". Peu après, Benjamin Netanyahu lui succédait à la tribune pour lancer à son tour : "Je tends la main au peuple palestinien", mais en soulignant que seules des négociations directes pouvaient aboutir à la paix, position appuyée cette semaine par Barack Obama. Les interventions des deux hommes ont mis à jour certains points d’achoppement, au premier chef la construction de colonies de peuplement par Israël sur le territoire palestinien (http://www.un.org/News/fr-press/docs//2011/AG11152.doc.htm). Les Palestiniens ont ainsi demandé une adhésion pleine et entière à l'Onu, comme 194e Etat membre.

Le projet palestinien de demander l’admission de la Palestine à l’ONU est devenu l’objet d’une véritable bataille diplomatique entre les Palestiniens -qui ne savent plus quoi faire pour sortir les négociations de paix totalement dans l'impasse depuis près d'un an- et les Israéliens qui ne ménagent pas leurs efforts pour annihiler l'initiative palestinienne avant même qu'elle ait pu voir le jour. Tous les moyens de pression sont bons, pas seulement auprès des chancelleries occidentales ; mais aussi auprès du grand public. Envisagé depuis plusieurs années, le recours aux Nations unies est devenu inévitable aux yeux des responsables palestiniens après l'échec de la dernière phase des négociations, en septembre 2010. En refusant le gel des constructions dans les colonies que réclamait le Quartet (Etats-Unis, Union européenne, Russie, Nations unies) et qu'exigeaient les Palestiniens pour reprendre le dialogue, Benyamin Netanyahou a satisfait son électorat et affirmé sa fidélité à ses convictions idéologiques, mais il a contraint Mahmoud Abbas à changer de stratégie plus vite que prévu. Les brevets de bonne gestion décernés en 2010 au Premier ministre Salam Fayyad par le FMI, la Banque mondiale et l'ONU, qui jugeaient l'Autorité palestinienne assez performante pour assumer les responsabilités d'un Etat, avaient rassuré les Palestiniens et leurs partenaires sur la perspective de l'indépendance. Mais nombre de conseillers de Mahmoud Abbas estimaient que l'édification et le rodage des institutions de l'Etat pouvaient aller de pair avec la poursuite des négociations.

Depuis des mois, l'Autorité palestinienne prévenait qu'elle allait déposer une demande de reconnaissance officielle de l'Etat palestinien devant l'Organisation des Nations unies. Il est difficile de prédire quelles seront les conséquences politiques de cette tentative de passage au forceps, notamment sur la reprise des négociations entre Israéliens et Palestiniens. Une chose est sûre : elle n'a, dans le contexte actuel, aucune chance d'aboutir « sur le terrain ». Ainsi, près de soixante-quatre ans après l'échec du plan de partage de la Palestine sous mandat britannique, qui prévoyait la création d'un Etat juif, d'un Etat arabe et d'une zone sous « régime international particulier » pour Jérusalem et les lieux saints, le président Mahmoud Abbas a demandé l'adhésion aux Nations unies de l'Etat palestinien.  

            Impasse des négociations bilatérales

Les négociations directes entre les deux parties sont gelées depuis un an, les Palestiniens exigeant en particulier des Israéliens l'arrêt de la colonisation, ce qu'Israël refuse. Lassé par cette impasse, le président de l'Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, s’est résolu à présenter le 23 septembre, à l'occasion du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de l'ONU, la demande d'adhésion d'un Etat de Palestine aux Nations unies pour qu'elle soit soumise au Conseil de sécurité. "C'est notre droit légitime de demander l'adhésion à part entière de l'Etat de Palestine à l'ONU", a-t-il déclaré, assurant vouloir ainsi "mettre fin à une injustice historique en accédant à l'indépendance comme tous les autres peuples de la Terre, dans un Etat palestinien sur les lignes du 4 juin 1967". D'abord, elle a été favorisée par l'absence de contenu de l'accord de principe du 13 septembre 1993 signé par le président de l'OLP Yasser Arafat et le Premier ministre israélien Itzhak Rabin. Ce manque de précision - et le report, après une période de cinq ans, des négociations sur le statut final des réfugiés, des frontières, de Jérusalem et des colonies - a laissé chacun imaginer sa propre paix, sans tenir compte des projections des autres. Ainsi, les Palestiniens y ont vu l'amorce de retraits israéliens et de la construction d'un Etat palestinien. Depuis une vingtaine d'années, les négociations entre Israéliens et Palestiniens n'ont jamais mené à la conclusion d'un traité global qui mettrait fin à un conflit vieux de 60 ans et qui tracerait les frontières entre Israël et un futur État palestinien. En août 2010, Israël et l'Autorité palestinienne ont repris brièvement les négociations directes, sous l'égide des États-Unis. Les pourparlers étaient rompus depuis décembre 2008, après l'offensive israélienne menée contre la bande de Gaza. Mais selon le président de l'Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, les négociations avec Israël sont rapidement devenues une « perte de temps » avec la reprise de la colonisation en territoires palestiniens, en septembre 2011. Car le gel de la construction de colonies est une condition sine qua non pour que les Palestiniens acceptent de négocier avec les Israéliens. Devant ce qui semble être une impasse pour les Palestiniens, Mahmoud Abbas a décidé de jouer l'une de ses dernières cartes : demander l'adhésion d'un État palestinien à l'Organisation des Nations unies (ONU).

Les frontières de ce nouvel État seraient basées sur les frontières d'avant la guerre des Six Jours de 1967, avec Jérusalem-Est comme capitale. L'Autorité palestinienne tente ainsi d'obtenir une légitimité additionnelle, tout en forçant les États à se prononcer sur la question. De l'avis du président de l'Autorité palestinienne, la reconnaissance de la Palestine comme État par l'ONU changerait les termes de référence du débat, et ce, même si ce nouvel État devrait tout de même négocier son indépendance avec Israël. M. Abbas soutient, par exemple, que des prisonniers palestiniens dans les geôles israéliennes deviendraient du coup des prisonniers de guerre.

Dépassement du cadre fixé par les accords d’Oslo ?

La démarche palestinienne s’inscrit résolument dans un dépassement du cadre des Accords d’Oslo. Ceux-ci prévoyaient des négociations devant aboutir à un statut permanent au plus tard le 4 mai 1999. La Feuille de Route, présentée en 2003 par le Quartet (E.-U., Russie, UE, ONU) afin de relancer le processus de paix, promettait quant à elle un Etat palestinien pour 2005… La demande de reconnaissance entend prendre acte du caractère très largement périmé de ces calendriers et du fait que le prolongement indéfini de la période intérimaire ne fait qu’éloigner la perspective d’une véritable souveraineté palestinienne, en raison de l’accumulation par Israël des mesures unilatérales qui ont constitué autant de violations du droit international et d’obstacles à la négociation (développement intensif de la colonisation, construction du Mur,....). Les efforts pour aboutir à la paix ont pris une tournure incantatoire. La sémantique a pris le pas sur la substance : Le " processus de paix ", les " accords intérimaires ", le " statut final ", le " Quartet ", la " feuille de route ", sont des mots qui semblent dissimuler une impuissance permanente à se mettre d'accord sur des actes. Pourtant les grands sujets sont connus - territoires, frontières, Jérusalem, réfugiés palestiniens, colons juifs, partage des ressources hydrauliques, terrorisme, sécurité- et ont été explorés dans les moindre détails. Et tous les arrangements possibles ont été imaginés et débattus dans une longue suite de conférences et de sommets. 42 ans après le vote de la résolution 242, le scepticisme sur la faisabilité du mécanisme qu'elle suggère semble l'emporter. Et plus de 20 ans après l'annonce de la création d'un Etat palestinien, l'enthousiasme pour cette perspective s'est émoussé : les Palestiniens, qui avaient accepté l'idée d'un Etat exigu parce que Yasser Arafat en était le promoteur et qu'il en avait fait le symbole de la victoire, sont moins enclins à y voir dorénavant la réponse à leurs attentes. Les Israéliens sont pour le moins divisés sur l'opportunité de voir naître un Etat palestinien à leurs frontières, et l'actuel gouvernement y est fondamentalement hostile.

En procédant de la sorte, le président de l’Autorité palestinienne joue la dernière carte  car il proclame en même temps la mort clinique du «processus de paix» fixé en 1993. En effet, en s’émancipant du cadre des négociations fixé par les accords d’Oslo, le président Abbas a déclaré la fin des négociations de paix au moyen- orient sous les auspices des Etats-Unis comme seul médiateur, et cherche désormais un cadre plus large de ces négociations grâce à la multilatéralisation du problème. Seulement, il a pris un gros risque car les tractations diplomatiques qui se font à new York depuis l’ouverture de la session annuelle de l’Assemblée générale des Nations Unies, peuvent se retourner contre lui, et créer diverses abstentions lors du vote, sous l’influence de l’opposition des Etats-Unis et l’incertitude sur une position unique des Etats européens. Dans tous les cas, un long feuilleton diplomatique s’est ouvert à New et, le printemps arabe qui secoue actuellement les pays déjà constitués, peut enfanter un autre Etat.  

Nouvelle phase d’un long feuilleton diplomatique aux Nations Unies  

Après une période riche en proclamation (unilatérale ou concertée) d’indépendance sur la scène internationale (Kosovo et Sud-Soudan), voici arrivé le temps de la Palestine sous l’impulsion du printemps arabe. Seulement, la Palestine entreprend une démarche inversée de celle des autres Etats récemment proclamés sur la scène internationale. Au lieu de déclarer et de proclamer son indépendance, c’est-à dire d’acquérir une véritable autonomie interne avant de cherche à conquérir son autonomie internationale, la Palestinienne souhaite être reconnue par les Nations Unies et en être membre, avant de chercher à consolider sa situation internationale et interne. Certes, en 1988, un État palestinien a été proclamé lors du dix-neuvième Conseil national palestinien (CNP) d’Alger, mais celui-ci n’a pas été reconnu par l’ONU. Vingt-trois ans plus tard, les Palestiniens attendent la reconnaissance internationale et la proclamation d’un Etat indépendant. A la construction de l'État «par en bas» s'ajoute désormais la reconnaissance de l'État « par en haut», c'est-à-dire par les instances internationales, au premier rang desquelles l'ONU. Ce qui est embarrassant, c’est que l’Etat dont il s’agit n’est pas encore géographiquement situé, à moins que Israël ne se résolve à céder au nouvel Etat les territoires qu’il occupe depuis de longues années ; ce qui constituera obligatoirement l’indispensable retour aux négociations, donc, à la phase de départ.

Une adhésion de la Palestine à l'ONU requiert une approbation du Conseil de sécurité, où les Etats-Unis ont déjà annoncé leur intention de mettre leur veto, et une majorité des deux tiers des voix de l'Assemblée générale. Ce qui passe forcément par l'obtention d'un soutien des 27 pays de l'Union européennes, désunis sur la question. Tout a été fait pour parvenir à un compromis qui permettrait au moins à l'Assemblée générale d'élever le statut, actuellement d'observateur, à celui d'« Etat non membre observateur », qui est aujourd'hui celui du Vatican, et fut celui de l'Autriche, du Japon, de Monaco ou de la Suisse avant leur adhésion pleine et entière.

Une longue histoire ponctuée de phases mouvementées

La revendication d’une reconnaissance de l’État palestinien ne date pas d’hier. En 1920, les revendications pour un État arabe palestinien indépendant voient le jour, dans le cadre du conflit judéo-arabe en Palestine mandataire. Dix-neuf ans plus tard, les Britanniques proposent la partition de la Palestine ottomane, habitée par les populations arabe et juive, afin de créer deux États indépendants, un État juif tel que souhaité par le mouvement sioniste, et un État arabe. La Résolution de l’Assemblée générale de l’ONU propose la partition de la Palestine en deux États, un État juif et un État arabe, en 1947.  En 1948, il y a la proclamation par le Haut Comité arabe, organe politique central de la communauté arabe de Palestine comme « seul représentant [officiel] de tous les Arabes de Palestine ». 1988 est le point de départ vers la reconnaissance de l’État putatif palestinien. C’est l’année qui a vu la Palestine être proclamée État, lors du dix-neuvième Conseil national palestinien (CNP) qui s’était tenu à Alger. Toutefois, l’ONU ne reconnaît pas cette proclamation, bien que la déclaration soit prise en considération par la résolution 43/177 de l’Assemblée générale des Nations Unies, votée le 15 décembre 1988. Dans les années 1990, les accords dits d’Oslo établissent un accord de principe entre Israël et les Palestiniens représentés par l’OLP, fixant le principe d’une future autonomie palestinienne à Jéricho et à Gaza. En 1994, un accord israélo-palestinien est acté prévoyant l’autonomie de la bande de Gaza et de la ville de Jéricho en Cisjordanie. Des élections générales palestiniennes se tiennent le 20 janvier 1996 et Yasser Arafat est élu président de l’Autorité palestinienne. De plus, ses partisans au Fatah remportent les deux tiers des 80 sièges du Conseil législatif. Malgré le processus de paix israélo-palestinien, Israël colonise les zones attribuées aux Palestiniens, notamment la bande de Gaza et la Cisjordanie. En 2002, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte une résolution qui évoque pour la première fois un État palestinien aux côtés d’Israël. Le secrétaire général de l’époque, Kofi Annan, annonce publiquement pour la première fois ce qu’il estime être les droits et devoirs respectifs des Palestiniens, c’est-à- dire le droit inaliénable des Palestiniens à avoir un État viable à l’intérieur de frontières sûres et internationalement reconnues.

Depuis les années 1990, afin de renforcer leur présence dans les zones C (60 % de la Cisjordanie), les Israéliens ont poursuivi leur politique de colonisation, redéployé leurs bases et dispositifs militaires et construit de nombreuses routes de contournement évitant les agglomérations palestiniennes. Ces infrastructures encerclent aujourd'hui les enclaves palestiniennes et gênent de plus en plus la circulation entre elles. En effet, si elles fluidifient et sécurisent le mouvement des colons entre Israël et les colonies, elles constituent dans le même temps autant d'obstacles et de moyens de réguler ou de bloquer le mouvement des Palestiniens. Puis, l'extension des zones sous juridiction des colonies rend extrêmement compliqué le développement rural et urbain des agglomérations palestiniennes. Cette même année, les autorités israéliennes appliquent les premières restrictions de mouvement aux Palestiniens des Territoires occupés, à travers la mise en place de bouclages répétés, de checkpoints et d'un système de permis. Au départ, ces restrictions sont inscrites dans une série de mesures sécuritaires ad hoc et de sanctions collectives visant à réprimer la première Intifada (1987-1993), puis à contrer les attentats suicides palestiniens en Israël, qui se sont multipliés au cours des années 1990. Mais, progressivement, elles se sont structurées autour d'une politique systématique de séparation, réorganisée entre les années 1990 et 2000 selon des configurations spatiales plus complexes : Israël a ainsi retiré ses troupes d'un certain nombre d'enclaves palestiniennes, mais renforcé son contrôle sur les zones restées sous sa juridiction, accentuant l'imbrication entre les zones palestiniennes et israéliennes. Au cours des années 2000, après le déclenchement de la seconde Intifada et la multiplication des attentats suicides palestiniens, cette politique de séparation a été poursuivie de manière unilatérale avec la construction du mur (lancée en 2002) et le déploiement par l'armée, à l'est de son tracé, de checkpoints, tranchées et autres barrières, que les observateurs des Nations unies estimaient à plus de cinq cents en 2010. Ces dispositifs de contrôle ont fini par dissocier les trajectoires des deux populations et réduit de plus en plus leurs interactions. Dans ce contexte, la construction du mur a pu donner l'impression qu'on se dirigeait naturellement vers une séparation territoriale entre deux Etats, alors que l'imbrication spatiale entre les zones israéliennes et palestiniennes se renforçait, à l'est et à l'ouest de son tracé.

Juste un changement de statut international ?

En 1974, déjà, l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) avait été considérée comme « observateur ». Un statut qui avait été rehaussé en 1988 non seulement avec des nouveaux droits, comme celui de participer aux sessions des Nations unies, mais surtout avec la reconnaissance du nom de « Palestine ». L'Assemblée générale avait alors pris acte de la proclamation de l'Etat palestinien par le Conseil national. Alors pourquoi tant de difficultés ? En fait, en relevant d'un cran le statut de la Palestine, la 66 e session de l'Assemblée générale de l'ONU donnerait de nouveaux droits à cette dernière. Comme celui de traîner Israël devant la Cour pénale internationale, ce dont l'Etat hébreu ne veut pas entendre parler. Pour lui, seules des négociations directes palestino-israéliennes sont susceptibles de conduire à la reconnaissance d'un Etat palestinien. Et pourtant, très paradoxalement, jamais les Palestiniens, qui se sont forgé une identité nationale depuis la guerre des Six-Jours de 1967, même s'ils restent profondément divisés politiquement, n'ont été aussi prêts à devenir une nation indépendante. L'Autorité palestinienne a désormais presque tous les attributs d'un véritable Etat, en tout cas plus que des Etats naissants comme le Kosovo, estiment nombre d'observateurs.

Le véritable obstacle à une adhésion à l'ONU est d'ordre politique. Certes, le simple rehaussement du statut de la Palestine serait avant tout symbolique. Mais, au Proche-Orient, n'importe quel symbole, comme la visite d'Ariel Sharon sur l'esplanade des Mosquées en septembre 2000, avant la deuxième Intifada palestinienne, peut brutalement enflammer les esprits. Israël a déjà menacé de suspendre tous les accords avec l'Autorité palestinienne et de répondre à une proclamation unilatérale par des « mesures unilatérales » sans autre précision. Sur le terrain, toute proclamation ne changerait pas fondamentalement le rapport de force, avec le risque d'approfondir la déception et le ressentiment des Palestiniens. Israël, qui s'est retiré en 2005 de la bande de Gaza, n'a pas l'intention de revenir, sans négociations, sur sa politique de colonisation (implantations, selon Israël) en Cisjordanie ni à Jérusalem-Est, qui concerne un peu plus d'un demi-million d'Israéliens. Or la position américaine annonce les couleurs de négociations truffées de plusieurs embûches. Sans doute, parce qu'Abbas montre ainsi à son peuple qu'il ne cède pas au diktat américain, ce qui lui a longtemps été reproché. D'autant que si la démarche à l'Onu est, selon un sondage, approuvée par 83% des Palestiniens, elle est en revanche critiquée par l'organisation islamiste du Hamas, qui gouverne dans la bande de Gaza. Pour le Hamas, cette initiative implique une reconnaissance d'Israël et occulte le droit au retour des réfugiés palestiniens. La reconnaissance de la Palestine aux nations Unies sera synonyme d’un véritable Etat situé et pas seulement un Etat sur le plan juridique. La Palestine devra être clairement repérable sur la carte du monde, ce qui n’est pas le cas en l’état actuel des choses.

Reconnaissance de quel Etat ?

En droit international, l’existence d’un Etat implique que l’entité concernée dispose d’un gouvernement souverain, exerçant sa juridiction sur un territoire identifiable et une population. En Palestine, il existe bien un gouvernement, des institutions, une administration qui n’étendent leurs pouvoirs que sur une partie du territoire palestinien dont ils se réclament, en raison de l’occupation et de l’annexion israéliennes de certaines parties du territoire qu’ils revendiquent. La Palestine comme Etat semble donc être une réalité qui présente un degré d’effectivité suffisamment avéré, en plus d’une incontestable légitimité, pour qu’il puisse être reconnu comme tel par l’ensemble des Etats. Seulement, il s’agit d’un État putatif (qui est supposé avoir une existence légale) dont l’existence demeure contestée par une partie suffisamment représentative de la communauté internationale. Situé au Moyen-Orient, dans la région géographique de Palestine, le peuple Palestinien revendique ses terres depuis plus de 50 ans. Dans le contexte du conflit israélo-palestinien, les frontières et la capitale de cet État putatif font l’objet de nombreux débats. Il est difficile de le situer avec exactitude. Le paradoxe est que, si les Nations Unies sont favorables aux mouvements des peuples lorsqu’ils décident de faire valoir leur droit à l’autodétermination (interne ou internationale), une sorte d’hostilité a vu jour au sujet de la question de l’autodétermination des peuples palestiniens. Or pour exercer cette autodétermination, il faut avoir un territoire qui constitue en tout état de cause, l’assise spatiale de la souveraineté, attribut dont doit disposer chaque sujet classique du droit international. Or, les territoires contrôlés par les Palestiniens n'ont aucune continuité spatiale. En Cisjordanie, ces zones constituent plus d'une centaine d'enclaves isolées les unes des autres et n'englobent que les villes et les villages. Les terres agricoles, les sources d'eau, les axes routiers et les points de passage vers l'extérieur sont sous contrôle israélien. En outre, le contrôle palestinien sur ces enclaves n'est pas uniforme. Il faut distinguer les zones A des zones B, respectivement 17 % et 23 % de la Cisjordanie. Dans les premières, l'Autorité palestinienne contrôle la sécurité et l'administration civile ; dans les secondes, elle partage ce contrôle avec les autorités israéliennes. Les Nations unies reconnaîtraient donc un Etat qui non seulement n'aurait aucune continuité territoriale, mais partagerait par ailleurs le contrôle de son territoire avec un autre Etat.

 

Une communauté internationale profondément divisée

L'Union Européenne a toujours "vivement soutenu les aspirations palestiniennes à un Etat", a rappelé Maja Kocijancic, soulignant que l'aide au développement fournie par les Européens avait "pour objectif de construire les institutions et l'infrastructure du futur Etat palestinien". Cette position cache néanmoins de profondes divergences entre les Européens. L'Italie, la République tchèque, les Pays-Bas et la Pologne sont hostiles à adhésion palestinienne, selon des sources diplomatiques à Bruxelles. L'Allemagne pourrait aussi s'y opposer. La plupart des autres pays européens tendent à y êtres favorables, mais beaucoup redoutent que l'UE se déchire en public sur la question. Le premier ministre du Canada, Stephen Harper, a affirmé que son gouvernement avait l'intention de s'opposer à la démarche unilatérale des Palestiniens.

L'option d'une demande d'adhésion soumise au Conseil de sécurité est catégoriquement combattue par les Etats-Unis qui risquent d'y opposer leur veto. Israël a rejeté sans surprise cette annonce, le bureau de Benyamin Nétanyahou déclarant dans un bref communiqué que "la paix ne s'obtiendra pas par une démarche unilatérale à l'ONU".  "La paix ne viendra pas de déclarations et de résolutions à l'ONU, si c'était aussi simple, cela aurait été déjà fait", a affirmé le président américain Barack Obama lors de son discours à l'ouverture du débat général de l'Assemblée générale. "Au bout du compte, ce sont les Israéliens et les Palestiniens qui doivent vivre côte à côte. Au bout du compte, ce sont les Israéliens et les Palestiniens, pas nous, qui doivent parvenir à un accord sur les questions qui les divisent." S'exprimant peu après Barack Obama à la tribune des Nations unies, le président français Nicolas Sarkozy a appelé les acteurs impliqués dans le processus de paix au Proche-Orient à préférer "la solution du compromis à celle du blocage", et a proposé aux Palestiniens d'accepter un statut intermédiaire pour la Palestine.( http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=26377&Cr=Palestiniens&Cr1=Isra%EBl

Le président français, Nicolas Sarkozy a évoqué un "calendrier précis et ambitieux" pour débloquer le processus de paix: "Un mois pour reprendre les discussions, six mois pour se mettre d'accord sur les frontières et sur la sécurité, un an pour parvenir à un accord définitif." Il a également proposé que la France accueille dès cet automne une conférence des donateurs, appelant Israéliens et Palestiniens au "compromis". "Pourquoi ne pas envisager pour la Palestine le statut d'Etat observateur aux Nations unies", sur le modèle du Vatican, a-t-il lancé. "Nous redonnerions un espoir aux Palestiniens en marquant des progrès vers le statut final". Il a conclu en appelant à "préférer cette solution du compromis à celle du blocage". Ce compromis, également souhaité par les Etats-Unis, permettrait de relever le statut des Palestiniens à l'ONU, actuellement "observateur non membre", en leur accordant celui d'"Etat observateur non membre". Ce qui leur permettrait d'adhérer à des agences de l'ONU et à des traités internationaux, y compris celui qui fonde la Cour pénale internationale (CPI). Contrairement à la demande de reconnaissance d'un Etat palestinien comme Etat membre à part entière de l'ONU, qui doit être approuvée par le Conseil de sécurité, le statut d'Etat observateur serait beaucoup plus facile à obtenir. Il ne nécessiterait en effet qu'un vote à l'Assemblée générale, évitant ainsi tout risque de veto américain. Mais le premier ministre israélien a aussitôt rejeté la proposition de la France.

Des difficultés en perspectives  

La reconnaissance de la Palestine comme Etat membre des Nations Unies est loin d'être acquise. D'abord, l'Assemblée générale comme le Conseil de sécurité ont toute latitude pour fixer la date de leur discussion sur ce sujet. Concrètement, cela peut prendre vingt-quatre heures ou... quelques mois. Ensuite, les États-Unis, qui veulent une reprise des négociations et sont opposés à cette démarche «unilatérale» d'Abbas, ont d'ores et déjà annoncé qu'ils mettraient leur veto. Autrement dit, cette demande sera rejetée puisque seul le Conseil de sécurité peut décider de la reconnaissance d'un État.

Le rôle de l’Assemblée générale des Nations Unies

L’Assemblée générale est le principal organe délibérant des Nations Unies, composé de représentants de tous les États membres. La Palestine demande à y être admis comme Etat. La question de Palestine fut portée devant l’Assemblée générale pour la première fois en 1947. Par sa résolution 181 (II), l’Assemblée décida de partager la Palestine en deux États, l’un arabe, l’autre juif, et de placer Jérusalem sous un régime spécial international. Après l’échec de la proposition d’un État arabe, la question fut discutée principalement sous l’angle du problème des réfugiés, ou dans le contexte de la paix et de la sécurité régionales. La résolution 194 (III) établit la Commission de conciliation pour la Palestine et réaffirma le droit des réfugiés palestiniens au retour et à la restitution. L’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine) fut créé par l’Assemblée en 1947. En 1974, la question de la Palestine fut réintroduite à l’ordre du jour de l’Assemblée. La résolution 3236 (XXIX) réaffirma les droits inaliénables du peuple palestinien à l’autodétermination, à l’indépendance et à la souveraineté nationale, et le droit des Palestiniens de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens. En 1975, l’Assemblée établit le Comité pour l'exercice des droits inaliénables du peuple palestinien. Au fil des années, la question de la Palestine et les sujets connexes ont fait l’objet de nombreuses résolutions et décisions, adoptées par l’Assemblée générale au cours au cours de sessions régulières, spéciales et sessions d’urgence. L'Autorité palestinienne pourrait demander un statut d'Etat non membre, invité à l'ONU en qualité d'observateur, accordé par exemple au Vatican, ou encore à la Suisse jusqu'à son adhésion définitive en 2002. Une telle demande serait présentée non plus au Conseil de sécurité mais à l'Assemblée générale des Nations unies, qui compte 193 Etats membres. Dans ce cas de figure, les Palestiniens sont quasi assurés d'obtenir un vote d'une résolution modifiant leur statut à l'ONU, et ce d'autant plus qu'il suffit d'une majorité simple. La France, qui n'a toujours pas indiqué ce qu'elle voterait en cas de passage par le Conseil de sécurité, soutient cette démarche.

Le blocage envisageable au conseil de sécurité

Selon l’article 4 de la Charte des Nations Unies, « Peuvent devenir Membres des Nations Unies tous autres Etats pacifiques qui acceptent les obligations de la présente Charte et, au jugement de l'Organisation, sont capables de les remplir et disposés à le faire. L'admission comme Membres des Nations Unies de tout Etat remplissant ces conditions se fait par décision de l'Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité. » Depuis 1948, Conseil de sécurité s’est de nombreuses fois penché sur  la situation au Moyen-Orient et sur la question de la Palestine. Lorsque les violences ont éclaté, le Conseil a appelé et ordonné des cessez-le-feu pour prévenir d’autres hostilités. Il a également envoyé des observateurs militaires et des déployé des forces de maintien de la paix dans la région, pour aider à réduire les tensions et séparer les forces opposées. Dans ses résolutions 242 (1967) et 338 (1973), le conseil a également présenté les principes de base d’un règlement pacifique au Moyen Orient, connus sous le nom d'échange de territoires contre la paix. 

Au Conseil de sécurité de l'ONU, neuf voix sur quinze (cinq membres permanents – France, Chine, Etats-Unis, Royaume-Uni, Russie - et dix membres élus pour une durée de deux ans) sont nécessaires pour l'adoption d'une résolution. Il faut par ailleurs qu'aucun des cinq membres permanents n'exerce son droit de veto. Or, les Etats-Unis ont fait savoir qu'ils s'opposeraient à cette démarche unilatérale. Washington voudrait toutefois éviter ce scénario, car l'utilisation du veto serait interprétée comme un geste de défiance à l'égard de l'ensemble du monde arabe. Ce serait par ailleurs un échec personnel pour Barack Obama qui avait fait de la paix au Proche-Orient sa priorité en politique étrangère. Conséquence : si Mahmoud Abbas maintient sa démarche devant le Conseil de sécurité la Maison-Blanche souhaite que six pays votent "non". Cela permettrait de rejeter la résolution, sans user du droit de veto. Plusieurs Etats ont d'ores et déjà exprimé leur hostilité à l'égard de la démarche palestinienne, à l'image de l'Allemagne et de la Colombie, mais atteindre le chiffre de six sera difficile.

Les médiateurs du Quartette pour le Proche-Orient ont lancé un appel aux Israéliens et aux Palestiniens à reprendre les négociations d'ici un mois, avec un délai maximum d'un an pour parvenir à un accord. Les diplomates présents à New York cherchent à éviter ces deux scénarios de blocage : refus du Conseil de sécurité de reconnaître l'Etat palestinien ou vote à l'Assemblée générale qui reviendrait à une reconnaissance implicite de l'Etat. Le président américain a promis son veto si la demande palestinienne allait jusqu’au vote devant le Conseil de sécurité de l’ONU, quitte à dilapider le peu de crédit dont il disposait encore dans le monde arabo-musulman. C’est dans ce contexte peu propice que les parrains du processus de paix vont tenter une fois de plus de relancer les négociations. Dans la foulée des discours de Mahmoud Abbas et de Benyamin Netanyahu à la tribune de l’ONU, le Quartet pour le Proche-Orient a proposé la fin 2012 comme objectif pour un accord définitif. L'appel du Quartette à reprendre les négociations vise donc avant tout à contourner ce risque de veto. Tant que la proposition du Quartette est sur la table, le Conseil de sécurité ne procédera pas à un vote sur la demande d'adhésion palestinienne. La réunion prévue lundi a simplement pour but d'établir un comité d'examen de cette adhésion. Dans les faits, ce comité n'est tenu à aucun délai.

La demande palestinienne peut donc rester dans les tiroirs du Conseil de sécurité indéfinement. Et elle le restera au moins le temps de savoir si Palestiniens et Israéliens acceptent de reprendre les négociations.

Si la tentative du Quartette échoue dans quelques semaines, il sera toujours possible d'inciter les Palestiniens à obtenir un statut intermédiaire d'Etat non-membre devant l'Assemblée générale.

Le texte de la demande d'adhésion palestinienne à l'ONU

   "Votre excellence,
   J'ai le grand honneur, au nom du peuple palestinien, de soumettre cette demande de l'Etat de Palestine pour son adhésion aux Nations unies.
   Cette demande d'adhésion est soumise sur la base des droits naturels, légaux et historiques du peuple palestinien et est basée sur la résolution 181 de l'Assemblée générale des Nations unies du 29 novembre 1947, ainsi que sur la Déclaration d'indépendance de l'Etat de Palestine du 15 novembre 1988 et la reconnaissance par l'Assemblée générale de cette déclaration dans la résolution 43/177 du 15 décembre 1988.
   A cet égard, l'Etat de Palestine déclare son engagement en faveur de la réalisation d'une solution juste, durable et globale du conflit israélo-palestinien basée sur la vision de deux Etats vivant côte à côte dans la paix et la sécurité, telle qu'elle a été approuvée par le Conseil de sécurité des Nations unies et l'Assemblée générale et la communauté internationale dans son ensemble, et basée sur le droit international et toutes les résolutions pertinentes des Nations unies.
   Pour les besoins de cette demande d'adhésion, une déclaration établie conformément à la règle 58 des Règles provisoires de procédure du Conseil de sécurité et à la règle 134 des Règles de procédure de l'Assemblée générale est annexée à cette lettre.
   Je vous serais reconnaissant de bien vouloir transmettre cette lettre de demande d'adhésion et la déclaration aux présidents du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale dès que possible".

Mahmoud Abbas
Président de l'Etat de Palestine
Président du Comité exécutif de l'Organisation de Libération de la Palestine

 

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