La compétence universelle constitue l’un des mécanismes les plus audacieux du droit pénal international. Elle permet à tout État de poursuivre et juger les auteurs des crimes les plus graves — génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre, torture — indépendamment du lieu de commission de l’infraction, de la nationalité de l’auteur ou de celle de la victime. Fondée sur l’idée que certains crimes portent atteinte à l’ensemble de la communauté humaine, la compétence universelle transforme chaque État en gardien potentiel de l’ordre public international. De l’affaire Pinochet au Royaume-Uni (1998) à la condamnation d’Anwar Raslan en Allemagne (2022) pour des crimes commis dans les prisons syriennes, cette compétence a permis des avancées majeures dans la lutte contre l’impunité. Pourtant, elle reste traversée par des tensions fondamentales entre justice pénale internationale et souveraineté étatique.
Sommaire
- Fondements juridiques de la compétence universelle
- Les conventions internationales établissant la compétence universelle
- La pratique des États : pionniers et résistances
- Les affaires emblématiques
- Compétence universelle et CPI : complémentarité ou concurrence ?
- Limites et obstacles à l’exercice de la compétence universelle
- Questions fréquentes
Fondements juridiques de la compétence universelle
La compétence universelle déroge au principe classique de territorialité du droit pénal, selon lequel un État ne peut exercer sa juridiction que sur les infractions commises sur son territoire ou impliquant ses ressortissants. Ce principe, consacré par l’arrêt Lotus de la Cour permanente de Justice internationale (1927), connaît toutefois des exceptions reconnues de longue date. La piraterie en haute mer constitue le précédent historique le plus ancien : dès le XVIIe siècle, les juristes reconnaissaient le droit de tout État de poursuivre les pirates, considérés comme hostis humani generis (ennemis du genre humain).
Le fondement théorique de la compétence universelle repose sur la gravité exceptionnelle de certains crimes qui, par leur nature, portent atteinte aux intérêts fondamentaux de la communauté internationale dans son ensemble. Ce concept est étroitement lié à la notion d’obligations erga omnes, que la CIJ a identifiée dans l’affaire Barcelona Traction (1970) : certaines obligations sont dues envers la communauté internationale tout entière, et tout État a un intérêt juridique à leur respect. Les interdictions du génocide, de l’esclavage, de la discrimination raciale et de la torture en sont les exemples les plus souvent cités.
Le droit international distingue la compétence universelle obligatoire (ou conventionnelle) et la compétence universelle facultative (ou coutumière). La première découle de traités internationaux qui imposent aux États parties l’obligation aut dedere aut judicare (extrader ou juger) : l’État sur le territoire duquel se trouve le suspect doit soit le poursuivre devant ses propres tribunaux, soit l’extrader vers un État disposé à le juger. La seconde permet à un État d’exercer sa juridiction sur certains crimes en vertu du droit international coutumier, sans y être formellement obligé par un traité.
L’Institut de droit international, dans sa résolution de Cracovie (2005), a précisé les conditions d’exercice de la compétence universelle : elle doit être exercée de bonne foi, dans le respect des immunités reconnues par le droit international, et en tenant compte des liens de rattachement existants (présence du suspect, nationalité des victimes). Cette résolution traduit la recherche d’un équilibre entre l’impératif de justice et le respect de la souveraineté des États.
Les conventions internationales établissant la compétence universelle
Les Conventions de Genève de 1949 et leur Protocole additionnel I de 1977 constituent le fondement conventionnel le plus ancien et le plus largement ratifié de la compétence universelle. L’article 49 de la Première Convention, l’article 50 de la Deuxième, l’article 129 de la Troisième et l’article 146 de la Quatrième imposent aux États parties l’obligation de « rechercher les personnes prévenues d’avoir commis, ou d’avoir ordonné de commettre, l’une ou l’autre de ces infractions graves, et elle devra les déférer à ses propres tribunaux, quelle que soit leur nationalité ». Avec 196 États parties, les Conventions de Genève bénéficient de la ratification universelle.
La Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1984) prévoit à son article 5(2) que chaque État partie doit établir sa compétence lorsque l’auteur présumé se trouve sur son territoire et n’est pas extradé. L’affaire Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal, CIJ, 2012) a confirmé que cette obligation s’imposait au Sénégal concernant l’ancien dictateur tchadien Hissène Habré, contribuant à la création des Chambres africaines extraordinaires qui l’ont finalement jugé et condamné en 2016.
D’autres conventions prévoient des mécanismes similaires : la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (1948), bien qu’elle ne prévoit expressément que la compétence territoriale (article VI), est interprétée par une partie de la doctrine comme n’excluant pas la compétence universelle. La Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées (2006) prévoit explicitement la compétence universelle à son article 9(2). Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale n’établit pas directement la compétence universelle des États mais repose sur le principe de complémentarité qui incite les États à exercer leur propre juridiction sur les crimes internationaux.
La pratique des États : pionniers et résistances
La Belgique a été pionnière en adoptant la loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire, qui établissait une compétence universelle absolue, sans exigence de lien de rattachement avec la Belgique. Cette loi a conduit au lancement de poursuites contre des personnalités de premier plan, dont le Premier ministre israélien Ariel Sharon (2001) et le général américain Tommy Franks (2003). Sous la pression diplomatique — les États-Unis menaçant de déplacer le siège de l’OTAN hors de Bruxelles — la Belgique a considérablement restreint sa loi en 2003, exigeant désormais un lien de rattachement (nationalité ou résidence de l’auteur ou de la victime).
L’Espagne s’est également distinguée par une application ambitieuse de la compétence universelle. L’article 23.4 de la Loi organique du pouvoir judiciaire (LOPJ) permettait à l’Audiencia Nacional de connaître de crimes internationaux sans lien avec l’Espagne. C’est sur ce fondement que le juge Baltasar Garzón a émis un mandat d’arrêt contre le général Augusto Pinochet en 1998, conduisant à son arrestation à Londres. Toutefois, la réforme de 2014 (Ley Orgánica 1/2014) a drastiquement réduit la compétence universelle espagnole, exigeant la nationalité espagnole de l’auteur ou de la victime, ou la présence du suspect sur le territoire espagnol.
L’Allemagne constitue aujourd’hui le modèle le plus actif en matière de compétence universelle. Le Code des crimes contre le droit international (Völkerstrafgesetzbuch, VStGB), entré en vigueur en 2002, permet la poursuite du génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre sans aucun lien de rattachement avec l’Allemagne. L’unité spécialisée du parquet fédéral (Strukturverfahren) a ouvert des enquêtes structurelles sur les crimes commis en Syrie, en Irak, en Gambie et en Ukraine. Le procès Anwar Raslan (2020-2022) devant le tribunal de Coblence constitue une avancée historique, aboutissant à la première condamnation mondiale d’un responsable du régime syrien pour crimes contre l’humanité.
Les affaires emblématiques
L’affaire Pinochet (1998-2000) constitue le moment fondateur de la compétence universelle contemporaine. L’arrestation de l’ancien dictateur chilien à Londres, sur la base d’un mandat d’arrêt espagnol, a démontré que même un ancien chef d’État pouvait être poursuivi pour des crimes internationaux. La Chambre des Lords, dans sa décision du 24 mars 1999 (R v. Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex parte Pinochet Ugarte (No. 3)), a jugé que l’immunité de l’ancien chef d’État ne couvrait pas les actes de torture, qui ne peuvent être considérés comme des fonctions officielles. Bien que Pinochet ait finalement été libéré pour raisons de santé, cette affaire a ouvert la voie à une nouvelle ère de la justice pénale internationale.
L’affaire Hissène Habré illustre la complémentarité entre compétence universelle et justice régionale. L’ancien président tchadien, responsable de la mort de quelque 40 000 personnes pendant son règne (1982-1990), s’était réfugié au Sénégal. Après des années de procédures, la CIJ a ordonné au Sénégal de juger ou d’extrader Habré (2012). Les Chambres africaines extraordinaires, créées par un accord entre l’Union africaine et le Sénégal, l’ont condamné en 2016 à la prison à perpétuité pour crimes contre l’humanité, crimes de guerre et torture — une première historique pour un tribunal africain jugeant un ancien chef d’État.
Le procès d’Anwar Raslan à Coblence (Allemagne, 2020-2022) représente une application novatrice de la compétence universelle. Ancien colonel des services de renseignement syriens, Raslan était responsable de la détention et de la torture de milliers de personnes dans la branche 251 de Damas. Arrêté en Allemagne où il avait obtenu le statut de réfugié, il a été condamné à la prison à perpétuité le 13 janvier 2022 pour crimes contre l’humanité. Ce procès, fondé sur des témoignages de victimes syriennes résidant en Europe et sur les « fichiers César » (photographies de détenus morts sous la torture), a été qualifié de « Nuremberg syrien » par certains observateurs.
Compétence universelle et CPI : complémentarité ou concurrence ?
Le Statut de Rome, entré en vigueur le 1er juillet 2002, repose sur le principe de complémentarité (article 17) : la Cour pénale internationale n’intervient que lorsque les États sont dans l’incapacité ou n’ont pas la volonté de mener véritablement les enquêtes ou les poursuites. Ce principe incite les États à exercer leur propre juridiction, y compris sur la base de la compétence universelle, renforçant ainsi la lutte contre l’impunité à tous les niveaux.
La complémentarité positive, promue par le Bureau du Procureur de la CPI, encourage activement les poursuites nationales. Lorsqu’un État exerce sa compétence universelle de manière crédible, la CPI s’efface. Les enquêtes allemandes sur les crimes en Syrie — un État non partie au Statut de Rome, pour lequel la CPI n’a donc pas compétence en l’absence de saisine du Conseil de sécurité — illustrent parfaitement cette complémentarité : la compétence universelle comble un vide que la CPI ne peut remplir en raison de ses limites juridictionnelles.
Toutefois, des tensions peuvent surgir. La multiplication des poursuites nationales pourrait fragmenter la justice pénale internationale, avec des risques de poursuites sélectives, de jugements contradictoires ou d’utilisation politique de la compétence universelle. L’affaire Mandat d’arrêt (République démocratique du Congo c. Belgique, CIJ, 2002) a mis en lumière ces risques : la CIJ a jugé que la Belgique avait violé l’immunité de juridiction pénale du ministre congolais des Affaires étrangères en exercice en émettant un mandat d’arrêt à son encontre sur la base de la compétence universelle.
Limites et obstacles à l’exercice de la compétence universelle
Les immunités des chefs d’État et des hauts responsables en exercice constituent l’obstacle juridique le plus significatif. L’arrêt Mandat d’arrêt (CIJ, 2002) a confirmé que les ministres des Affaires étrangères en exercice bénéficient d’une immunité de juridiction pénale absolue devant les tribunaux étrangers, même pour des crimes internationaux. Toutefois, la CIJ a précisé que cette immunité ne s’applique pas devant les juridictions internationales (comme la CPI), qu’elle cesse après la fin des fonctions (sauf pour les actes accomplis à titre officiel), et qu’elle ne signifie pas impunité puisque la responsabilité pénale demeure.
Les difficultés pratiques sont considérables. La collecte de preuves dans un pays étranger, souvent en situation de conflit, pose des défis logistiques majeurs. Les témoins sont dispersés, parfois traumatisés, et les preuves matérielles difficiles d’accès. La coopération judiciaire avec l’État territorial est rarement acquise — les procès syriens en Allemagne ont été menés sans aucune coopération du régime de Damas. La question de la traduction et de l’interprétation (langues, contexte culturel) ajoute une couche de complexité supplémentaire.
Les enjeux politiques et diplomatiques ne peuvent être ignorés. L’exercice de la compétence universelle peut être perçu comme une ingérence dans les affaires intérieures d’un État souverain ou comme l’expression d’une justice néocoloniale. L’Union africaine a adopté en 2008 une résolution appelant ses membres à ne pas coopérer avec le mandat d’arrêt de la CPI contre le président soudanais Omar Al-Bashir, illustrant les tensions entre justice et politique. Le risque d’instrumentalisation politique — poursuites ciblant les adversaires mais épargnant les alliés — mine la crédibilité du mécanisme.
Enfin, le coût financier et la capacité institutionnelle limitent l’exercice de la compétence universelle aux États les plus développés. Les enquêtes structurelles du parquet fédéral allemand mobilisent des équipes spécialisées pendant des années. Peu de pays disposent des ressources nécessaires, ce qui crée une asymétrie géographique dans l’exercice de cette compétence : la justice universelle reste, paradoxalement, une justice du Nord.
Questions fréquentes
Quels crimes peuvent être poursuivis au titre de la compétence universelle ?
Les crimes pouvant faire l’objet de poursuites au titre de la compétence universelle sont les crimes les plus graves du droit international : le génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, la torture, les disparitions forcées et, historiquement, la piraterie et l’esclavage. Le fondement de cette compétence varie selon les crimes : conventionnel (Conventions de Genève, Convention contre la torture) ou coutumier (génocide, crimes contre l’humanité). Certains États, comme l’Allemagne avec le VStGB, ont codifié cette compétence dans leur législation nationale de manière exhaustive.
Un ancien chef d’État peut-il être poursuivi par un tribunal étranger ?
Oui, mais avec des nuances importantes. L’immunité des chefs d’État en exercice est absolue devant les tribunaux étrangers (arrêt Mandat d’arrêt, CIJ, 2002). En revanche, après la cessation des fonctions, l’immunité ne couvre que les actes accomplis à titre officiel — et les crimes internationaux ne peuvent être considérés comme des actes officiels (précédent Pinochet, 1999). Un ancien chef d’État peut donc être poursuivi par un tribunal étranger pour génocide, crimes contre l’humanité ou torture. L’affaire Habré (2016) confirme cette possibilité.
La compétence universelle est-elle un outil de néocolonialisme judiciaire ?
Cette critique, formulée notamment par l’Union africaine, mérite d’être prise au sérieux. Il est vrai que la compétence universelle est principalement exercée par des tribunaux européens et que les suspects poursuivis sont majoritairement originaires de pays du Sud. Toutefois, le mécanisme est juridiquement neutre : il peut s’appliquer à toute personne, quelle que soit sa nationalité. Les poursuites allemandes contre des suspects syriens ou les enquêtes françaises sur des génocidaires rwandais répondent à des plaintes déposées par les victimes elles-mêmes, souvent réfugiées en Europe. L’enjeu est de garantir une application non discriminatoire plutôt que d’abandonner un outil essentiel de lutte contre l’impunité.
Comment la compétence universelle s’articule-t-elle avec la CPI ?
La compétence universelle et la CPI sont complémentaires. La CPI intervient en dernier ressort lorsque les États ne peuvent ou ne veulent pas poursuivre (principe de complémentarité, article 17 du Statut de Rome). La compétence universelle est exercée par les tribunaux nationaux et peut combler les lacunes de la CPI : elle s’applique aux crimes commis sur le territoire d’États non parties au Statut de Rome (comme la Syrie), elle n’est pas soumise au veto du Conseil de sécurité, et elle dispose de moyens d’enquête parfois supérieurs. Les deux mécanismes partagent le même objectif : mettre fin à l’impunité pour les crimes les plus graves.
Un suspect doit-il se trouver sur le territoire de l’État pour être poursuivi ?
Cela dépend de la législation de chaque État. Certains systèmes, comme le droit allemand (VStGB), permettent l’ouverture d’enquêtes structurelles (Strukturverfahren) sans que le suspect soit présent sur le territoire. D’autres, comme le droit français, exigent la présence habituelle du suspect en France (article 689-11 du Code de procédure pénale). Le droit belge réformé en 2003 exige un lien de rattachement. En pratique, la présence du suspect facilite considérablement les poursuites et constitue souvent un prérequis de fait, même lorsqu’elle n’est pas juridiquement exigée.