Adopté le 22 septembre 2024 lors du Sommet de l’avenir, le Pacte pour l’avenir constitue, selon les termes du Secrétaire général des Nations Unies Antonio Guterres, « le document le plus complet jamais soumis à l’Assemblée générale ». Annexé à la résolution 79/1 de l’Assemblée générale des Nations Unies, ce texte ambitionne de refonder la gouvernance mondiale autour de cinq chapitres : développement durable, paix et sécurité internationales, science et technologie, jeunesse et générations futures, transformation de la gouvernance mondiale. Il est accompagné de deux annexes majeures : le Pacte numérique mondial et la Déclaration sur les générations futures. Mais quelle est la valeur juridique réelle de cet ensemble normatif ? S’agit-il d’un simple instrument de soft law ou des prémices d’une norme coutumière en gestation ? L’analyse de son statut éclaire les perspectives, et les limites, d’une réforme du multilatéralisme onusien, en particulier celle du Conseil de sécurité.
Genèse et contexte d’adoption
Le Pacte pour l’avenir trouve son origine dans le rapport « Notre programme commun » (Our Common Agenda) présenté par le Secrétaire général en septembre 2021, en réponse à la déclaration adoptée pour le 75e anniversaire de l’Organisation. Ce rapport constatait l’incapacité croissante du système multilatéral à relever les défis globaux : urgence climatique, fractures numériques, résurgence des conflits armés, recul de l’État de droit international. Il proposait une refondation par un Sommet de l’avenir dont le Pacte serait le document final.
Le processus de négociation, conduit par les co-facilitateurs allemand et namibien, s’est étendu sur près de deux ans. L’adoption a été acquise sans vote, malgré une tentative de la Fédération de Russie d’introduire un amendement de dernière minute consacrant le principe de non-ingérence, rejetée par 143 voix contre 7. Le texte final, qui figure en annexe à la résolution A/RES/79/1, comprend 56 actions concrètes engageant les États membres dans des domaines aussi variés que la fiscalité internationale, la gouvernance de l’intelligence artificielle ou la représentation des pays en développement dans les institutions financières.
Le statut normatif du Pacte et de ses annexes
La question du statut juridique du Pacte se pose dans des termes classiques en droit international public. En tant que résolution de l’Assemblée générale, l’instrument relève en principe de la catégorie des recommandations dépourvues de force obligatoire, conformément à l’article 10 de la Charte des Nations Unies. La Cour internationale de Justice a constamment rappelé, depuis l’avis consultatif sur les Armes nucléaires de 1996, que de telles résolutions « peuvent, dans certaines circonstances, fournir des éléments de preuve importants pour établir l’existence d’une règle ou l’émergence d’une opinio juris ».
Une qualification de soft law
La doctrine majoritaire, depuis les travaux pionniers de Prosper Weil (« Vers une normativité relative en droit international ? », RGDIP, 1982) et de René-Jean Dupuy, range ce type d’instrument dans la catégorie du droit mou (soft law). Le Pacte pour l’avenir présente toutes les caractéristiques de cette catégorie : adoption par consensus, formulations programmatiques (« nous nous engageons à »), absence de mécanisme contraignant de mise en œuvre, recours fréquent au conditionnel et à l’exhortation. Les 56 actions énumérées sont rédigées dans un registre déclaratif qui exclut toute justiciabilité directe devant la Cour internationale de Justice.
Vers une opinio juris en formation ?
Pour autant, réduire le Pacte à un texte purement déclaratoire serait juridiquement réducteur. Plusieurs de ses dispositions reprennent ou consolident des principes déjà établis : respect de la Charte, primauté du droit international, obligation de règlement pacifique des différends. D’autres formalisent un consensus normatif émergent, notamment sur la responsabilité intergénérationnelle ou la gouvernance des biens communs numériques. À ce titre, le Pacte peut contribuer à la cristallisation d’une opinio juris, condition indispensable à la formation d’une norme coutumière au sens de l’article 38 du Statut de la CIJ.
Le Pacte numérique mondial et la Déclaration sur les générations futures
Les deux annexes du Pacte méritent une attention particulière. Le Pacte numérique mondial (Global Digital Compact) constitue le premier instrument multilatéral universel sur la gouvernance du numérique et de l’intelligence artificielle. Il établit cinq objectifs : combler la fracture numérique, étendre les bénéfices de l’économie numérique, favoriser un espace numérique inclusif respectant les droits humains, promouvoir une gouvernance responsable des données, et encadrer l’intelligence artificielle dans l’intérêt de l’humanité. Sa portée normative reste néanmoins limitée par l’absence de mécanisme de vérification et la prudence des engagements souscrits.
La Déclaration sur les générations futures consacre, quant à elle, un principe émergent en droit international : la prise en compte des intérêts des personnes non encore nées. Si cette préoccupation n’est pas inédite (préambule de la Charte, Convention-cadre sur les changements climatiques de 1992, avis du tribunal constitutionnel allemand de 2021), sa formulation universelle dans le cadre onusien pourrait nourrir l’argumentation des juridictions internes et internationales saisies de contentieux climatiques. La récente ordonnance de la CIJ sur les obligations climatiques des États illustre cette dynamique.
La réforme du Conseil de sécurité : ambitions et impasses
Le chapitre V du Pacte, consacré à la transformation de la gouvernance mondiale, contient l’engagement le plus politiquement sensible : réformer le Conseil de sécurité. L’action 39 invite les États à « intensifier les efforts » en vue d’une réforme portant sur cinq paramètres définis dès 2008 : catégories de membres, droit de veto, représentation régionale, élargissement et méthodes de travail, relations avec l’Assemblée générale.
Une formulation prudente
Le texte reconnaît explicitement la nécessité de remédier à la sous-représentation historique de l’Afrique, qualifiée d’« injustice », et soutient une représentation accrue des régions sous-représentées et non représentées, notamment l’Asie-Pacifique et l’Amérique latine et les Caraïbes. Toutefois, aucun calendrier n’est fixé, aucune formule chiffrée n’est retenue, et la question du veto, verrou institutionnel depuis 1945, reste éludée. Les négociations intergouvernementales se poursuivront selon la procédure établie en 2008, dont la lenteur est notoire.
Les obstacles structurels
L’article 108 de la Charte exige, pour toute modification, une majorité des deux tiers de l’Assemblée générale et la ratification par les deux tiers des États membres, incluant l’ensemble des cinq membres permanents. Cette double exigence confère à chacun des P5 un droit de veto sur la réforme elle-même. Les positions divergentes du Groupe des Quatre (Allemagne, Brésil, Inde, Japon), de l’Union africaine (Consensus d’Ezulwini) et du groupe « Unis pour le consensus » bloquent toute évolution substantielle. Le Pacte ne lève aucun de ces obstacles ; il en constate l’urgence sans en proposer la solution. La question reste également cruciale pour l’effectivité des sanctions internationales décidées par l’ONU, dont la légitimité dépend de la représentativité de l’organe qui les adopte.
Perspectives : entre soft law et norme en gestation
Le Pacte pour l’avenir illustre le paradoxe contemporain du multilatéralisme : ambition normative réaffirmée, mais effectivité juridique incertaine. Trois lectures sont possibles. La première, sceptique, n’y voit qu’une déclaration solennelle sans portée opératoire, succédant à une longue série de textes onusiens demeurés lettre morte. La deuxième, constructiviste, souligne la valeur de cadrage cognitif et politique d’un tel instrument, susceptible d’orienter les politiques étatiques et de structurer l’agenda international pour la décennie à venir.
La troisième, plus prospective, insiste sur la fonction de cristallisation normative : en consolidant des principes émergents (équité intergénérationnelle, gouvernance numérique, représentativité), le Pacte pourrait contribuer à la formation de normes coutumières ou inspirer la conclusion de traités sectoriels. Le rapport « Notre programme commun », qui en incarne la matrice intellectuelle, est consultable sur le site officiel des Nations Unies, tout comme l’ensemble des documents du Sommet de l’avenir.
En définitive, la valeur juridique du Pacte pour l’avenir ne se mesure pas à l’aune de la contrainte immédiate qu’il imposerait aux États, mais à sa capacité à nourrir un processus normatif de plus longue haleine. Comme le rappelait Michel Virally, la force du droit international tient autant à son acceptation qu’à sa sanction. À cet égard, le consensus obtenu en septembre 2024, malgré les divisions géopolitiques, représente en lui-même un fait juridique notable.