La sortie du Mali, du Niger et du Burkina Faso de la CEDEAO : droit du retrait

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Le 29 janvier 2025, le Mali, le Niger et le Burkina Faso ont officiellement quitté la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), un an jour pour jour après l’annonce conjointe de leur retrait par les trois juntes militaires au pouvoir. Cet événement, sans précédent dans l’histoire de l’organisation régionale fondée en 1975, soulève des questions juridiques fondamentales relatives au droit du retrait des organisations internationales, à l’application de l’article 91 du Traité révisé de la CEDEAO de 1993 et à l’articulation avec les règles générales du droit des traités codifiées par la Convention de Vienne de 1969. Au-delà de la dimension procédurale, le retrait des trois États sahéliens et la création concomitante de la Confédération des États du Sahel (AES) reconfigurent l’architecture juridique et politique de l’Afrique de l’Ouest.

Contexte politique et chronologie du retrait

Les relations entre la CEDEAO et les trois États sahéliens se sont progressivement détériorées à la suite des coups d’État militaires survenus au Mali (août 2020 et mai 2021), au Burkina Faso (janvier et septembre 2022) et au Niger (juillet 2023). Face aux ruptures de l’ordre constitutionnel, la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de la CEDEAO a adopté des sanctions économiques et diplomatiques particulièrement sévères, notamment à l’encontre du Niger, allant jusqu’à la menace d’une intervention militaire pour rétablir le président Mohamed Bazoum.

Le 28 janvier 2024, dans un communiqué conjoint, les autorités de transition de Bamako, Ouagadougou et Niamey annoncent leur décision « sans délai » de se retirer de l’organisation, dénonçant son éloignement des « idéaux de ses pères fondateurs » et son instrumentalisation par des « puissances étrangères ». Après une période de négociations infructueuses et un délai de transition accordé par la Conférence des chefs d’État, le retrait devient effectif le 29 janvier 2025.

Le cadre juridique : l’article 91 du Traité révisé de 1993

Le Traité révisé de la CEDEAO, signé à Cotonou le 24 juillet 1993, encadre expressément la faculté de retrait de ses États membres. Son article 91 dispose que tout État membre désireux de se retirer de la Communauté doit notifier par écrit son intention au Secrétaire exécutif (aujourd’hui Président de la Commission), un an avant la date de retrait effectif. À l’expiration de ce délai d’un an, si la notification n’a pas été retirée, l’État cesse d’être membre de la Communauté.

L’article précise en outre que durant cette période d’un an, l’État concerné demeure tenu de respecter les dispositions du Traité et reste soumis à l’exécution des obligations qui lui incombent en vertu du texte fondateur. Cette clause garantit la continuité juridique et évite tout vide pendant la phase transitoire.

Une procédure formellement respectée

Sur le plan strictement procédural, la notification conjointe du 28 janvier 2024 et l’effectivité du retrait au 29 janvier 2025 respectent le délai d’un an exigé par l’article 91. La CEDEAO, après avoir initialement envisagé la suspension du processus et tenté une médiation par l’intermédiaire des présidents sénégalais, togolais et de Sierra Leone, a finalement pris acte du caractère irrévocable de la décision lors de son sommet extraordinaire du 15 décembre 2024, accordant une période additionnelle de transition de six mois pour régler les questions techniques résiduelles.

L’articulation avec la Convention de Vienne sur le droit des traités

L’existence d’une clause spécifique de retrait dans le Traité de la CEDEAO rend largement superflu le recours au régime supplétif de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969. Néanmoins, les articles 54 à 56 de la CVDT fournissent un cadre interprétatif utile pour analyser la situation. Pour en savoir plus sur les mécanismes du droit international public applicables aux organisations régionales, plusieurs principes méritent d’être rappelés.

L’article 54 de la CVDT prévoit que l’extinction ou le retrait d’un traité peut intervenir « conformément aux dispositions du traité » ou « à tout moment, par consentement de toutes les parties ». En l’espèce, c’est la première branche de l’alternative qui s’applique, le Traité révisé contenant lui-même la clause idoine. L’article 55 traite quant à lui de la réduction du nombre des parties en deçà du seuil nécessaire pour son entrée en vigueur, hypothèse manifestement étrangère à la situation présente compte tenu du nombre de parties restantes (douze États).

L’article 56 revêt davantage d’intérêt théorique : il pose le principe selon lequel un traité ne contenant pas de disposition relative au retrait n’est pas susceptible de dénonciation, sauf à établir l’intention des parties d’admettre cette possibilité ou que ce droit puisse être déduit de la nature du traité. La CEDEAO ayant prévu expressément cette faculté à l’article 91, le débat doctrinal sur l’admissibilité d’un retrait implicite ne trouve pas à s’appliquer. Le texte intégral de la Convention est consultable sur le site officiel des Nations Unies (treaties.un.org).

La Confédération des États du Sahel : une organisation alternative

Parallèlement à leur retrait de la CEDEAO, les trois États sahéliens ont institutionnalisé leur rapprochement. Après avoir signé le 16 septembre 2023 la Charte du Liptako-Gourma instituant l’Alliance des États du Sahel (AES), à l’origine alliance de défense mutuelle, ils ont franchi une étape décisive lors du sommet de Niamey du 6 juillet 2024 en adoptant la Charte de la Confédération des États du Sahel.

Ce nouvel instrument juridique transforme l’alliance défensive en une organisation à vocation politique et économique élargie, dotée d’une présidence tournante (assurée initialement par le colonel Assimi Goïta), d’organes communs et de projets d’intégration sectorielle (monnaie commune envisagée, passeport biométrique commun lancé fin 2024, force unifiée). La Charte demeure toutefois un instrument souple, distinct des traités classiques d’intégration régionale, et son architecture institutionnelle reste embryonnaire au regard du modèle communautaire ouest-africain.

Conséquences juridiques et opérationnelles du retrait

Libre circulation des personnes et des biens

L’une des questions les plus sensibles concerne le maintien des acquis du Protocole de la CEDEAO sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement de 1979. Lors de son sommet de décembre 2024, la Conférence des chefs d’État de la CEDEAO a adopté une posture pragmatique en décidant de maintenir, à titre transitoire, le bénéfice de la libre circulation et de la reconnaissance des passeports CEDEAO pour les ressortissants des trois États, ainsi que la libre circulation des marchandises sous régime préférentiel. Cette décision unilatérale, qui n’engage pas formellement les États retirés, vise à préserver les liens humains et économiques tissés depuis cinquante ans. Les détails de cette décision sont disponibles sur le site officiel de l’organisation (ecowas.int).

Engagements financiers et liquidation comptable

L’article 91 du Traité révisé impose le respect des obligations contractées avant la date d’effectivité du retrait. Les trois États demeurent ainsi débiteurs des contributions statutaires impayées, et la question du partage des actifs et passifs de la Communauté, notamment des participations au capital de la Banque d’investissement et de développement de la CEDEAO (BIDC) et de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest pour les membres de l’UEMOA, reste pendante. Aucune procédure de liquidation comptable analogue à celle qui a accompagné le Brexit n’a, à ce jour, été formellement engagée.

Statuts particuliers et questions résiduelles

D’autres questions techniques se posent, par exemple celle du sort des fonctionnaires de nationalité malienne, burkinabè et nigérienne employés par les institutions communautaires, du contentieux pendant devant la Cour de justice de la CEDEAO, ainsi que de l’application des décisions antérieures de cette juridiction. Le retrait soulève également la question des sanctions internationales antérieurement imposées par la CEDEAO, dont la levée avait été annoncée en février 2024. Enfin, le statut des représentations diplomatiques et la question de l’immunité diplomatique des personnels des institutions communautaires implantées dans les trois États (en particulier l’agence régionale de l’AGRHYMET au Niger) appellent un règlement spécifique.

Conclusion

Le retrait du Mali, du Niger et du Burkina Faso de la CEDEAO, devenu effectif le 29 janvier 2025, marque la première rupture massive d’une organisation régionale ouest-africaine depuis la création de cette dernière en 1975. Au-delà du strict respect des conditions posées par l’article 91 du Traité révisé, cette sortie signe l’épuisement d’un modèle d’intégration adossé à la conditionnalité démocratique : la suspension prononcée après les coups d’État de 2020-2023 a été reçue par les régimes militaires comme une ingérence, puis instrumentalisée pour justifier une « souveraineté retrouvée ». L’Alliance des États du Sahel n’offre pour l’instant aucun équivalent fonctionnel en matière de libre circulation des personnes, de tarif extérieur commun ou de monnaie convertible — le coût économique pour les populations sahéliennes risque d’être considérable, particulièrement pour les travailleurs migrants et les commerçants transfrontaliers. Reste à savoir si la CEDEAO saura réformer ses propres mécanismes de réponse aux ruptures démocratiques pour éviter la contagion, ou si l’on assiste au premier épisode d’une fragmentation plus large de l’architecture régionale africaine.