Le mandat d’arrêt constitue l’instrument procédural central de la Cour pénale internationale (CPI) dans sa mission de lutte contre l’impunité pour les crimes les plus graves. Depuis l’entrée en vigueur du Statut de Rome le 1er juillet 2002, la CPI a émis plus de 40 mandats d’arrêt visant des chefs d’État, des chefs rebelles, des commandants militaires et des responsables gouvernementaux. Pourtant, l’exécution de ces mandats reste le talon d’Achille de la justice pénale internationale : près de la moitié des personnes recherchées n’ont jamais été arrêtées. L’affaire Al-Bashir — ancien président du Soudan resté en liberté pendant plus de dix ans malgré deux mandats d’arrêt — illustre de manière emblématique les défis de coopération auxquels la Cour est confrontée. De l’émission du mandat par la Chambre préliminaire à son exécution par les États, l’analyse du mécanisme révèle les forces et les faiblesses structurelles de la justice pénale internationale.
La procédure d’émission d’un mandat d’arrêt
L’émission d’un mandat d’arrêt par la CPI obéit à une procédure strictement encadrée par le Statut de Rome et le Règlement de procédure et de preuve. Le processus débute par une enquête du Bureau du Procureur, qui peut être initiée de trois manières : saisine par un État partie (article 14), saisine par le Conseil de sécurité agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies (article 13(b)), ou initiative propre du Procureur (proprio motu, article 15). Dans ce dernier cas, le Procureur doit obtenir l’autorisation de la Chambre préliminaire avant d’ouvrir une enquête formelle.
Lorsque l’enquête a permis de réunir des éléments suffisants, le Procureur présente une requête à la Chambre préliminaire pour l’émission d’un mandat d’arrêt (article 58). La requête doit contenir le nom de la personne recherchée et tout autre renseignement utile pour son identification, un exposé précis des crimes qui auraient été commis et qui relèvent de la compétence de la Cour, un exposé succinct des faits dont il est allégué qu’ils constituent ces crimes, et un résumé des éléments de preuve et de tout autre renseignement qui établissent des motifs raisonnables de croire que la personne a commis ces crimes.
La Chambre préliminaire, composée de trois juges, examine la requête en chambre du conseil (sans la présence de la défense ni du public). Elle délivre le mandat d’arrêt si elle est « convaincue qu’il y a des motifs raisonnables de croire que cette personne a commis un crime relevant de la compétence de la Cour » (article 58(1)(a)) et si l’arrestation apparaît nécessaire pour garantir la comparution, empêcher l’obstruction de la procédure ou empêcher la poursuite du crime. Le standard de preuve — « motifs raisonnables de croire » — est le plus bas des trois standards prévus par le Statut de Rome (les deux autres étant « motifs substantiels de croire » pour la confirmation des charges et « au-delà de tout doute raisonnable » pour le verdict).
Le mandat d’arrêt peut être délivré sous scellés lorsque les circonstances l’exigent, notamment pour protéger les victimes et les témoins ou pour éviter la fuite du suspect. Le Procureur peut également demander une citation à comparaître (summons to appear) au lieu d’un mandat d’arrêt lorsque cette mesure suffit à garantir la comparution de la personne (article 58(7)). Plusieurs suspects se sont présentés volontairement devant la Cour sur la base d’une citation à comparaître, comme William Ruto et Uhuru Kenyatta dans l’affaire kenyane.
Conditions juridiques et standard de preuve
La compétence ratione materiae de la CPI couvre quatre catégories de crimes : le génocide (article 6), les crimes contre l’humanité (article 7), les crimes de guerre (article 8) et le crime d’agression (article 8 bis, activé en 2018). Chaque crime est défini avec précision dans les « Éléments des crimes », document adopté par l’Assemblée des États parties qui guide l’interprétation des définitions statutaires. Le mandat d’arrêt doit spécifier les charges retenues par référence à ces définitions.
La compétence ratione loci et ratione personae limite la portée des mandats. La Cour est compétente lorsque les crimes ont été commis sur le territoire d’un État partie ou par un ressortissant d’un État partie (article 12). Le Conseil de sécurité peut étendre cette compétence par une saisine visant des situations impliquant des États non parties (article 13(b)) — c’est le fondement de la compétence de la CPI au Darfour (résolution 1593 de 2005) et en Libye (résolution 1970 de 2011). La Chambre préliminaire a également développé une jurisprudence sur la compétence fondée sur les effets territoriaux des crimes (déportation de Rohingyas du Myanmar vers le Bangladesh, État partie).
La question des immunités constitue l’enjeu juridique le plus controversé. L’article 27 du Statut de Rome dispose que les immunités « attachées à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence ». Cette disposition abolit les immunités des chefs d’État devant la CPI. Toutefois, l’article 98 prévoit que la Cour ne peut demander la coopération d’un État si celle-ci « amènerait cet État à agir de façon incompatible avec les obligations qui lui incombent en droit international en matière d’immunité des États ». La tension entre les articles 27 et 98 a alimenté des controverses majeures dans l’affaire Al-Bashir.
L’obligation de coopération des États
L’exécution des mandats d’arrêt repose entièrement sur la coopération des États. La CPI ne dispose ni de force de police ni de mécanisme d’exécution autonome — une différence fondamentale avec les tribunaux pénaux internationaux ad hoc (TPIY, TPIR), qui bénéficiaient de l’appui du Chapitre VII. La Partie IX du Statut de Rome (articles 86 à 102) organise le régime de coopération entre la Cour et les États parties.
L’article 86 pose l’obligation générale de coopération : « Les États Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu’elle mène pour les crimes relevant de sa compétence ». L’article 89(1) précise que la Cour peut transmettre une demande d’arrestation et de remise à tout État sur le territoire duquel une personne recherchée est susceptible de se trouver. L’État requis doit « prendre immédiatement des mesures pour faire arrêter la personne dont il s’agit ». Les motifs de refus sont limitativement énumérés et ne comprennent pas la simple volonté politique.
En cas de non-coopération, l’article 87(7) permet à la Cour de « en prendre acte et en référer à l’Assemblée des États Parties ou au Conseil de sécurité lorsque c’est celui-ci qui l’a saisie ». Ce mécanisme s’est révélé largement inefficace : malgré de nombreuses constatations de non-coopération (notamment dans l’affaire Al-Bashir), ni l’Assemblée des États Parties ni le Conseil de sécurité n’ont pris de mesures concrètes contre les États défaillants. L’absence de sanctions effectives incarne la faiblesse structurelle la plus critique du système.
Les États non parties au Statut de Rome n’ont en principe aucune obligation de coopérer avec la CPI, sauf lorsque le Conseil de sécurité en décide autrement dans le cadre d’une saisine au titre du Chapitre VII. La résolution 1593 (2005) sur le Darfour et la résolution 1970 (2011) sur la Libye contiennent des dispositions enjoignant aux États non parties de « coopérer pleinement » avec la Cour, mais ces obligations sont restées largement lettre morte.
L’affaire Al-Bashir : un cas d’école
L’affaire du président soudanais Omar Al-Bashir cojoue le rôle dee test le plus révélateur des limites du système de coopération de la CPI. Le 4 mars 2009, la Chambre préliminaire I a émis un premier mandat d’arrêt contre Al-Bashir pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité au Darfour — la première fois dans l’histoire qu’un chef d’État en exercice faisait l’objet d’un mandat d’arrêt de la CPI. Un second mandat, incluant le chef de génocide, a suivi le 12 juillet 2010.
Malgré ces mandats, Al-Bashir a voyagé librement dans de nombreux pays pendant plus de dix ans, y compris dans des États parties au Statut de Rome : Tchad (2010, 2011, 2013), Kenya (2010), Malawi (2011), Djibouti (2011), République démocratique du Congo (2014), Afrique du Sud (2015), Ouganda (2016), Jordanie (2017). Chacun de ces voyages a donné lieu à des demandes de coopération de la CPI, restées sans effet. La Chambre préliminaire a constaté la non-coopération du Tchad (2011), de Malawi (2011), de la RDC (2014), de l’Afrique du Sud (2017) et de la Jordanie (2017), en référant les situations au Conseil de sécurité ou à l’Assemblée des États Parties.
L’affaire sud-africaine est la plus juridiquement significative. Al-Bashir s’est rendu à Johannesburg en juin 2015 pour un sommet de l’Union africaine. La société civile a obtenu une ordonnance judiciaire interdisant son départ, mais le gouvernement sud-africain a facilité sa fuite. La Chambre d’appel de la CPI a jugé en 2017 que l’Afrique du Sud avait manqué à ses obligations de coopération. La Cour suprême sud-africaine a elle-même qualifié la conduite du gouvernement d’« inconstitutionnelle et illégale ». La Cour d’appel de la CPI, dans sa décision du 6 mai 2019 relative à la non-coopération de la Jordanie, a clarifié le droit applicable en jugeant que l’immunité des chefs d’État ne s’applique pas dans le cadre d’une saisine du Conseil de sécurité.
Al-Bashir a finalement été renversé par un coup d’État militaire en avril 2019. En août 2021, le gouvernement de transition soudanais a annoncé sa volonté de le remettre à la CPI, mais les bouleversements politiques ultérieurs (coup d’État d’octobre 2021, guerre civile à partir d’avril 2023) ont empêché cette remise. L’affaire illustre cruellement le cercle vicieux de la non-coopération : plus un mandat reste inexécuté longtemps, plus l’autorité de la Cour s’érode, encourageant d’autres États à ne pas coopérer.
Les mandats récents et leur portée
Les mandats d’arrêt émis en 2023 contre le président russe Vladimir Poutine et la commissaire aux droits des enfants Maria Lvova-Belova, pour la déportation d’enfants ukrainiens, ont relancé le débat sur l’efficacité des mandats contre des chefs d’État de grandes puissances. La Russie n’étant pas partie au Statut de Rome, ces mandats reposent sur la compétence territoriale de l’Ukraine (qui a accepté la compétence de la Cour par déclaration au titre de l’article 12(3)). L’exécution de ces mandats apparaît hautement improbable tant que Poutine reste au pouvoir, mais leur effet symbolique et politique est considérable.
Les mandats émis dans le contexte du conflit israélo-palestinien ont constitué un tournant politique majeur. En mai 2024, le Procureur Karim Khan a demandé des mandats d’arrêt contre le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu et le ministre de la Défense Yoav Gallant pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité à Gaza, ainsi que contre des dirigeants du Hamas. La Chambre préliminaire a délivré ces mandats en novembre 2024. Ces décisions ont provoqué des réactions contrastées : soutien de nombreux États du Sud global, critiques virulentes d’Israël et des États-Unis, positionnement délicat des États européens entre soutien à la CPI et relations avec Israël.
L’affaire ougandaise offre un exemple de succès partiel. Le mandat d’arrêt contre Dominic Ongwen, commandant de l’Armée de résistance du Seigneur (LRA), émis en 2005, a finalement abouti à son transfert à la CPI en 2015 après sa reddition en République centrafricaine. Condamné en 2021 à 25 ans d’emprisonnement pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité, l’affaire Ongwen démontre que les mandats de la CPI peuvent produire des résultats, même après une longue période d’attente.
Défis et réformes envisagées
L’Examen indépendant d’experts (Independent Expert Review), commandé par l’Assemblée des États Parties en 2019, a identifié la coopération comme le défi le plus critique pour l’efficacité de la Cour. Le rapport, publié en 2020, recommande le renforcement des mécanismes diplomatiques de suivi de la non-coopération, l’adoption de mesures incitatives pour les États coopérants et l’amélioration de la planification stratégique des arrestations par le Bureau du Procureur.
La question du financement mérite attention. Le budget de la CPI (environ 180 millions d’euros en 2024) est modeste au regard de sa mission mondiale. Les capacités d’enquête et de suivi des fugitifs sont structurellement limitées. La comparaison avec Interpol — qui gère le système de notices rouges utilisé pour diffuser les mandats d’arrêt — révèle un décalage entre l’ambition universelle de la Cour et les moyens qui lui sont alloués.
Des réformes institutionnelles sont en discussion. La création d’un mécanisme d’exécution des mandats, doté de moyens opérationnels propres, est régulièrement évoquée mais se heurte aux réticences des États soucieux de préserver leur souveraineté. Le renforcement du rôle de l’Assemblée des États Parties dans le suivi de la coopération, la mise en place de sanctions diplomatiques graduées contre les États non coopérants et l’amélioration de la coordination avec les organisations régionales (Union africaine, Union européenne) constituent des pistes plus réalistes à court terme.
Questions fréquentes
Un chef d’État en exercice peut-il être arrêté par la CPI ?
Oui, en théorie. L’article 27 du Statut de Rome dispose que la qualité officielle n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale et ne comarqueas un motif de réduction de peine. Les mandats contre Al-Bashir, Poutine et Netanyahu visent ou ont visé des chefs d’État ou de gouvernement en exercice. Toutefois, l’exécution effective dépend de la coopération des États, et la pratique montre qu’aucun chef d’État en exercice n’a jamais été arrêté en vertu d’un mandat de la CPI. La tension entre l’article 27 (pas d’immunité devant la CPI) et l’article 98 (respect des immunités par les États requis) reste un point de droit non entièrement résolu.
Que se passe-t-il si un État refuse de coopérer avec la CPI ?
L’article 87(7) du Statut de Rome prévoit que la Cour peut constater la non-coopération et en référer à l’Assemblée des États Parties ou au Conseil de sécurité. En pratique, les conséquences sont limitées : l’Assemblée adopte généralement des déclarations de principe sans mesures concrètes, et le Conseil de sécurité n’a jamais pris de sanctions contre un État non coopérant. L’absence de mécanisme coercitif représente la faiblesse structurelle la plus grave du système. Des réformes sont en discussion pour renforcer les conséquences de la non-coopération.
Combien de personnes recherchées par la CPI sont encore en fuite ?
Sur plus de 40 mandats d’arrêt émis depuis 2002, environ la moitié des personnes recherchées n’ont jamais été arrêtées. Parmi les fugitifs les plus notables figurent Joseph Kony (chef de la LRA, mandat de 2005), Saif al-Islam Kadhafi (fils de Mouammar Kadhafi, mandat de 2011), et plusieurs suspects dans les situations du Darfour, de la Libye et de l’Ouganda. Certains mandats sont devenus caducs en raison du décès du suspect (Mouammar Kadhafi, 2011). L’exécution des mandats contre des chefs d’État en exercice (Poutine, Netanyahu) apparaît hautement improbable à court terme.
La CPI peut-elle juger quelqu’un par contumace ?
Non. L’article 63(1) du Statut de Rome dispose que « l’accusé est présent à son procès ». Contrairement à certains systèmes juridiques nationaux et au Tribunal spécial pour le Liban (qui a jugé des accusés par contumace), la CPI exige la présence physique de l’accusé pour le procès. Cette exigence, conforme aux standards internationaux de procès équitable, signifie que tant qu’une personne n’est pas arrêtée et remise à la Cour, elle ne peut être jugée. C’est pourquoi l’exécution des mandats d’arrêt est si cruciale pour le fonctionnement de la justice pénale internationale.