Non-refoulement et refoulement en mer : Hirsi Jamaa c. Italie et l’externalisation vers la Libye

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La séquence juridique et politique qui va de l’arrêt Hirsi Jamaa (2012) au procès Salvini (2019-2024) et aux renouvellements successifs du mémorandum italo-libyen structure l’ensemble du droit européen contemporain de la protection des personnes migrantes en mer. Le principe de non-refoulement, ancré à l’article 33 §1 de la Convention de Genève de 1951 et à l’article 3 de la CEDH, y a été précisé, contourné et à nouveau invoqué. En juillet 2026, l’externalisation vers la Libye reste le principal instrument opérationnel de la politique italienne d’endiguement des flux migratoires en Méditerranée centrale.

Le non-refoulement en droit international

Le principe de non-refoulement constitue la pierre angulaire du droit international des réfugiés. Il est codifié à l’article 33 §1 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés : « Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. » Voir notre analyse détaillée de la Convention de Genève.

Le principe est également ancré dans plusieurs autres instruments : article 3 de la Convention de 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (interprétation de la Cour depuis Soering c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989) ; article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; article 22 §8 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme ; article 5 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.

La question de la nature coutumière du principe fait consensus doctrinal, avec des nuances sur sa portée exacte. Le HCR retient qu’il s’agit d’une norme du droit international coutumier et une partie de la doctrine y voit une norme impérative de jus cogens. Voir notre analyse du jus cogens et des normes impératives.

Le champ d’application territorial du principe a été l’objet de la question centrale posée dans Hirsi Jamaa : la protection contre le refoulement s’applique-t-elle en dehors du territoire terrestre de l’État, notamment en haute mer et dans les eaux territoriales d’un État tiers ?

L’arrêt Hirsi Jamaa c. Italie (23 février 2012)

Le 6 mai 2009, trois embarcations transportant environ 227 migrants sont interceptées par la marine militaire italienne à environ 35 milles nautiques au sud de Lampedusa, dans la zone de recherche et de sauvetage relevant de la responsabilité maltaise mais en dehors des eaux territoriales de tout État. Sans procédure d’identification individuelle, sans examen des situations personnelles, les migrants sont transférés sur des bâtiments de la marine italienne et reconduits au port de Tripoli, où ils sont remis aux autorités libyennes.

L’opération est menée en application de l’accord italo-libyen du 29 décembre 2007, complété par un protocole opérationnel signé à Tripoli. Elle s’inscrit dans une politique italienne dite de « refoulement en mer » (respingimenti in mare) mise en œuvre entre 2009 et 2011, avant la chute du régime de Mouammar Kadhafi.

Vingt-quatre des personnes refoulées, treize Érythréens et onze Somaliens, saisissent la Cour européenne des droits de l’homme le 26 mai 2009, par l’intermédiaire d’avocats italiens spécialisés en droit d’asile. La requête est examinée en Grande Chambre en raison de la portée systémique des questions posées.

Le 23 février 2012, la Grande Chambre rend son arrêt (requête n° 27765/09) et constate à l’unanimité :

  • Violation de l’article 3 CEDH sous son volet « Libye » : les migrants ont été exposés à un risque réel de mauvais traitements en Libye, où la Cour retient que la situation générale des personnes en migration s’apparente à un traitement contraire à l’article 3.
  • Violation de l’article 3 CEDH sous son volet « refoulement en chaîne » : ils ont été exposés au risque d’un refoulement ultérieur de la Libye vers leur pays d’origine (Somalie et Érythrée), où ils encouraient un risque avéré de persécution et de traitements contraires à l’article 3.
  • Violation de l’article 4 du Protocole n° 4 (interdiction des expulsions collectives d’étrangers) : le refoulement s’est effectué sans procédure d’identification individuelle, ni examen des situations personnelles.
  • Violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 CEDH et avec l’article 4 du Protocole n° 4 : absence de recours effectif contre le refoulement.

L’Italie est condamnée à verser 15 000 euros à chacun des requérants identifiés au titre du préjudice moral, ainsi que 1 575,74 euros au titre des frais collectifs.

Le raisonnement de la Grande Chambre

Le raisonnement de la Cour comporte plusieurs innovations juridiques significatives, notamment sur la question de la juridiction extraterritoriale.

Juridiction extraterritoriale : la Cour retient (§§74-82) que les migrants relevaient de la juridiction italienne au sens de l’article 1 CEDH dès leur montée à bord des bâtiments de la marine militaire italienne. La juridiction résulte du contrôle effectif et exclusif exercé par les autorités italiennes sur les personnes, à travers ses agents en haute mer. La Cour rappelle la jurisprudence Loizidou c. Turquie (23 mars 1995) et Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni (7 juillet 2011). Cette extension du champ juridictionnel à la haute mer et aux opérations militaires en zones internationales a une portée systémique importante.

Standard de risque : la Cour retient (§§118-158) qu’il incombe à l’État d’établir, préalablement à tout refoulement, l’absence de risque réel de traitements contraires à l’article 3 dans le pays de destination. Le simple examen collectif ne suffit pas : chaque personne doit pouvoir faire valoir sa situation individuelle. La Cour prend en compte les rapports du HCR, de Human Rights Watch et d’Amnesty International sur la situation en Libye pour retenir la connaissance qu’avait l’Italie du risque encouru.

Interdiction des expulsions collectives (article 4 Protocole n° 4) : la Cour (§§166-186) reconnaît pour la première fois l’application de cette disposition à un refoulement effectué en haute mer, sans que les intéressés aient jamais atteint le territoire italien. Cette lecture téléologique de l’article 4 constitue une extension considérable de sa portée classique.

L’arrêt Hirsi a été salué comme « historique » par les organisations de défense des droits humains et par le HCR. Il constitue à ce jour le cadre juridique de référence pour l’appréciation de la légalité des opérations d’interception en Méditerranée par les États du littoral européen.

Les accords italo-libyens : 2007 puis 2017

La coopération italo-libyenne en matière de lutte contre l’immigration irrégulière s’inscrit dans un cadre juridique évolutif structuré autour de deux instruments principaux.

L’accord de 2007-2008. Le 29 décembre 2007, l’Italie et la Libye signent à Tripoli un « accord bilatéral de coopération pour la lutte contre l’immigration clandestine » et un protocole additionnel opérationnel. Le 30 août 2008, le Traité d’amitié, de partenariat et de coopération (dit « Traité de Benghazi »), signé par Silvio Berlusconi et Mouammar Kadhafi, complète le dispositif par un cadre général de coopération. Il prévoit notamment un investissement italien de 5 milliards de dollars sur 25 ans à titre de compensation coloniale, et une coopération renforcée en matière de contrôle des frontières.

C’est ce cadre juridique qui a servi de base aux opérations de refoulement direct entre 2009 et la chute de Kadhafi en 2011. L’arrêt Hirsi a condamné les modalités opérationnelles, sans se prononcer sur la conformité des accords eux-mêmes au droit international des droits humains.

Le mémorandum de 2017. Le 2 février 2017, le Premier ministre italien Paolo Gentiloni et le président du Conseil présidentiel libyen Fayez el-Sarraj signent à Rome un « Mémorandum d’entente sur la coopération dans les domaines du développement, de la lutte contre l’immigration illégale, du trafic d’êtres humains, de la contrebande et du renforcement de la sécurité des frontières entre l’État de Libye et la République italienne ».

Le mémorandum prévoit un soutien italien opérationnel, matériel et financier aux garde-côtes libyens du gouvernement d’entente nationale (GNA), en vue de renforcer leur capacité à intercepter les embarcations de migrants en Méditerranée centrale et à les reconduire vers les ports libyens. Il constitue le fondement juridique de la politique italienne d’externalisation postérieure à Hirsi.

Le mémorandum est renouvelé tacitement le 2 février 2020 pour une durée de trois ans, à nouveau en 2023, et enfin en 2026 sous le gouvernement Meloni. Ces renouvellements ont fait l’objet de contestations juridiques en Italie (recours devant les juridictions administratives) et de résolutions critiques du Parlement européen, sans que le dispositif n’ait été formellement remis en cause.

L’externalisation par les garde-côtes libyens

La stratégie mise en place après 2017 vise à faire intervenir les garde-côtes libyens dans les opérations d’interception, avant que les embarcations n’atteignent la zone de responsabilité SAR italienne ou maltaise. Une fois interceptés par les Libyens, les migrants sont reconduits en Libye, où les conditions de détention sont documentées comme étant inhumaines par les rapports successifs du HCR, du Haut-Commissariat aux droits de l’homme et de l’OIM.

Cette configuration soulève une question juridique centrale : la responsabilité juridique de l’Italie et de l’Union européenne peut-elle être engagée pour des refoulements matériellement exécutés par des agents libyens, mais rendus opérationnellement possibles par le soutien européen ?

Trois lignes d’argumentation se déploient dans la doctrine et les recours juridictionnels :

  • Responsabilité pour aide ou assistance à un fait illicite (article 16 ARSIWA) : l’Italie, en connaissance de cause de la commission de violations des droits humains par les garde-côtes libyens, apporte une contribution matérielle et financière significative qui pourrait engager sa responsabilité internationale.
  • Juridiction extraterritoriale au sens de la CEDH : la question est de savoir si la coordination opérationnelle exercée par le Centre italien de coordination des opérations de sauvetage (MRCC Rome) sur les opérations libyennes constitue un « contrôle » suffisant pour retenir la juridiction italienne. Les affaires SS et autres c. Italie (requête n° 21660/18) puis H.T. et autres c. Italie soulèvent cette question devant la CEDH.
  • Refoulement indirect : la Cour de justice de l’Union européenne, saisie de questions préjudicielles par des juridictions italiennes, a précisé les obligations pesant sur les États membres au titre du Règlement Dublin III et du Règlement Frontex.

À ce jour, aucune décision définitive n’a formellement engagé la responsabilité de l’Italie ou de l’Union européenne pour l’externalisation des refoulements vers la Libye, mais plusieurs affaires demeurent pendantes à Strasbourg et à Luxembourg.

L’affaire Open Arms et le procès Salvini

En août 2019, le navire humanitaire Open Arms, affrété par l’ONG espagnole Proactiva Open Arms, secourt 147 migrants au large des côtes libyennes. Alors que le navire se trouve dans les eaux territoriales italiennes au large de Lampedusa, le ministre italien de l’Intérieur Matteo Salvini refuse d’autoriser le débarquement. Le navire reste bloqué en mer pendant 19 jours, dans des conditions sanitaires qui se détériorent, avant qu’un décret du procureur d’Agrigente n’autorise le débarquement le 20 août 2019.

À l’issue d’une enquête judiciaire italienne, Matteo Salvini est mis en examen pour séquestration aggravée (sequestro di persona) et refus d’accomplir un acte d’office. Le procès s’ouvre à Palerme en septembre 2021. Le procureur requiert une peine de six ans d’emprisonnement.

Le 20 décembre 2024, le tribunal de Palerme rend son jugement : Matteo Salvini est acquitté au motif que « le fait ne constitue pas un délit » (il fatto non sussiste). Le tribunal retient que la décision de refuser le débarquement relevait de l’exercice légitime des prérogatives ministérielles en matière de sécurité des frontières. Cette lecture, très favorable au pouvoir exécutif, a été critiquée par une partie de la doctrine italienne comme méconnaissant les obligations conventionnelles pesant sur l’État en matière de non-refoulement.

Le parquet de Palerme fait appel de la décision. La Cour de cassation italienne confirme l’acquittement en décembre 2025, en refusant de statuer sur le pourvoi. La décision est ainsi définitive. Le procès a établi que le blocage d’un navire humanitaire pour des raisons de politique migratoire ne constitue pas, en droit italien tel qu’interprété par les juridictions, une séquestration illégale. La compatibilité de cette lecture avec les obligations conventionnelles de l’Italie n’a pas été tranchée sur le plan international.

La jurisprudence CEDH postérieure à Hirsi

Depuis Hirsi, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé et parfois nuancé les principes dégagés. Les principales décisions postérieures méritent d’être signalées :

  • Sharifi et autres c. Italie et Grèce (21 octobre 2014, requête n° 16643/09) : la Cour condamne l’Italie pour renvoi immédiat de migrants clandestins arrivés dans les ports adriatiques vers la Grèce, sans examen des demandes d’asile potentielles.
  • Khlaifia et autres c. Italie (Grande Chambre, 15 décembre 2016, requête n° 16483/12) : concernant les conditions de rétention et de renvoi de migrants tunisiens depuis Lampedusa, la Cour tempère certaines des positions de Hirsi sur l’expulsion collective mais confirme les exigences procédurales.
  • N.D. et N.T. c. Espagne (Grande Chambre, 13 février 2020, requêtes n° 8675/15 et 8697/15) : concernant les refoulements à la clôture frontalière de Melilla, la Cour retient une exception à l’interdiction des expulsions collectives fondée sur le comportement des personnes concernées qui auraient choisi une entrée irrégulière collective.
  • Affaires pendantes concernant l’externalisation Libye : S.S. et autres c. Italie (requête n° 21660/18) est le principal contentieux en cours sur l’imputation à l’Italie des refoulements exécutés par les garde-côtes libyens. La décision est attendue.

La jurisprudence N.D. et N.T. a été perçue comme un affaiblissement de la protection au regard de l’article 4 du Protocole n° 4, en introduisant un critère de comportement des personnes migrantes dans l’appréciation du caractère collectif de l’expulsion. Elle est demeurée limitée dans son application ultérieure et n’a pas remis en cause le principe de base fixé par Hirsi.

Situation actuelle (juillet 2026)

Le mémorandum Italie-Libye a été renouvelé pour trois ans en février 2026, sous le gouvernement Meloni. Le dispositif opérationnel demeure inchangé dans ses grandes lignes : soutien matériel et financier aux garde-côtes libyens, coordination via le MRCC Rome, reconduction des migrants interceptés vers les ports libyens. Le montant des financements italiens depuis 2017 atteint approximativement 100 millions d’euros cumulés, complétés par des fonds européens dans le cadre du Trust Fund pour l’Afrique.

Sur le plan politique européen, le Pacte sur la migration et l’asile adopté en 2024 encadre désormais les procédures aux frontières extérieures de l’Union, avec des dispositions renforcées sur le filtrage des demandeurs et sur les procédures accélérées. Sa compatibilité avec la jurisprudence Hirsi et avec le principe de non-refoulement fait l’objet de contentieux nationaux et de renvois préjudiciels devant la CJUE.

Le contentieux devant la CEDH portant sur l’externalisation libyenne demeure actif. Plusieurs requêtes pendantes visent l’Italie pour sa responsabilité dans les refoulements exécutés par les garde-côtes libyens. Une décision de la Cour interviendrait probablement dans un délai de deux à trois ans compte tenu de la charge de la Cour et de la complexité des questions posées.

Sur le terrain, le nombre d’interceptions par les garde-côtes libyens s’est stabilisé autour de 15 000 personnes par an entre 2023 et 2025, avec une mortalité en mer estimée à plus de 2 500 personnes par an en Méditerranée centrale selon l’OIM. Voir notre analyse du droit international des réfugiés.

FAQ

Le principe de non-refoulement est-il absolu ?

Oui, dans sa version conventionnelle et coutumière la plus solide, notamment celle fondée sur l’article 3 de la CEDH et sur l’article 3 de la Convention contre la torture. Il ne connaît aucune exception, y compris en cas de menace pour la sécurité nationale. L’article 33 §2 de la Convention de Genève de 1951 prévoit une exception pour les réfugiés constituant une menace pour la sécurité, mais cette exception ne peut être invoquée si le refoulement expose à des traitements contraires à l’article 3 CEDH ou à la Convention contre la torture.

Un refoulement en haute mer relève-t-il de la juridiction d’un État ?

Oui, dès lors que l’État exerce un contrôle effectif et exclusif sur les personnes concernées, notamment par leur montée à bord d’un bâtiment étatique. La Cour européenne des droits de l’homme l’a retenu dans Hirsi Jamaa c. Italie (2012, §§74-82). Cette solution s’inscrit dans la jurisprudence plus large sur la juridiction extraterritoriale (Loizidou c. Turquie, 1995 ; Al-Skeini c. Royaume-Uni, 2011).

Quelle différence entre expulsion, refoulement et renvoi ?

L’expulsion désigne une mesure administrative de retrait d’un étranger déjà présent sur le territoire ; le refoulement concerne le renvoi vers un territoire où existe un risque, quel que soit le lieu de sa mise en œuvre (frontière, mer, aéroport) ; le renvoi est une notion plus large englobant tout retour forcé. Le principe de non-refoulement s’applique à ces trois catégories dès lors qu’il existe un risque de traitement contraire aux articles 3 CEDH ou à l’article 3 de la Convention contre la torture.

Les accords italo-libyens sont-ils juridiquement contraignants ?

Le mémorandum de 2017 revêt la forme d’un instrument bilatéral produisant des effets juridiques entre l’Italie et la Libye. Sa conformité au droit international des droits humains n’a pas été formellement tranchée. Le Conseil constitutionnel italien a été saisi de sa constitutionnalité sans se prononcer au fond. Le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions critiquant sa mise en œuvre, sans effet contraignant.

Que reste-t-il du raisonnement Hirsi après N.D. et N.T. c. Espagne ?

L’essentiel du raisonnement demeure. L’arrêt N.D. et N.T. (2020) a introduit une exception spécifique fondée sur le comportement des personnes concernées lors d’une entrée collective irrégulière, mais il n’a pas remis en cause les principes fondamentaux de Hirsi sur la juridiction extraterritoriale, l’obligation d’examen individualisé et l’interdiction des expulsions collectives. Sa portée est restée limitée dans la jurisprudence ultérieure.

La responsabilité de l’Italie peut-elle être engagée pour les actions des garde-côtes libyens ?

La question est débattue et fait l’objet de contentieux pendants devant la CEDH (S.S. et autres c. Italie). Les arguments d’imputation reposent sur la théorie du contrôle exercé par le MRCC Rome, sur l’assistance financière et matérielle, et sur la responsabilité pour aide ou assistance à un fait internationalement illicite (article 16 ARSIWA). La solution jurisprudentielle n’est pas encore établie.

Que dit le Pacte européen sur la migration et l’asile de 2024 ?

Le Pacte comprend cinq règlements (dont le Règlement filtrage et le Règlement procédure d’asile aux frontières) qui organisent une procédure accélérée aux frontières extérieures de l’Union, avec des dispositions sur les pays d’origine sûrs et les pays tiers sûrs. Sa compatibilité avec la jurisprudence Hirsi fait débat, en particulier sur la question du risque d’être renvoyé à travers un pays tiers dit sûr vers un pays d’origine où existe un risque de traitement contraire à l’article 3 CEDH.

Pour aller plus loin

Dernière mise à jour : 10 juillet 2026.