Palestine à l’ONU : la résolution 67/19 de 2012 et ses suites

par

La résolution 67/19 du 29 novembre 2012 constitue le pivot du statut international contemporain de la Palestine. Elle a rendu possibles les développements juridiques les plus significatifs de la période 2015-2026 : adhésion au Statut de Rome, mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale contre Benyamin Netanyahou et Yoav Gallant (21 novembre 2024), instance Afrique du Sud c. Israël devant la CIJ, avis consultatif sur les conséquences juridiques de l’occupation (19 juillet 2024), reconnaissances étatiques par la France, le Royaume-Uni et huit autres États en septembre 2025. Cet article retrace la portée juridique du statut d’observateur non-membre et cartographie les instances internationales en cours au 9 juillet 2026.

La résolution 67/19 : contexte et adoption

Adoptée le 29 novembre 2012 lors de la 44e séance plénière de la 67e session, la résolution A/RES/67/19 accorde à la Palestine « le statut d’État non membre observateur auprès de l’Organisation des Nations Unies » (paragraphe 2 du dispositif). Le vote se solde par 138 États pour, 9 contre, 41 abstentions et 5 absents, soit une majorité des deux tiers largement dépassée.

Les neuf États ayant voté contre la résolution sont : les États-Unis, Israël, le Canada, la République tchèque, le Panama, Palaos, Nauru, la Micronésie (États fédérés) et les Îles Marshall. La configuration du vote confirme l’isolement de la position américano-israélienne : la majorité des puissances européennes s’est prononcée pour (France, Espagne, Italie, Norvège, Portugal, Suède, Suisse), tandis que le Royaume-Uni et l’Allemagne se sont abstenus.

La résolution 67/19 s’inscrit dans une séquence entamée quatre ans plus tôt. En 2011, la demande palestinienne d’admission comme État membre au titre de l’article 4 de la Charte est déposée auprès du Conseil de sécurité, mais bloquée faute de majorité au Comité d’admission. La voie de l’Assemblée générale, qui ne peut pas admettre un État mais peut lui accorder un statut d’observateur, est alors privilégiée.

La motivation de la résolution rappelle plusieurs éléments : la résolution 181 (II) de 1947 (Plan de partage), la résolution 194 (III) de 1948 (droit au retour), l’avis consultatif de la CIJ du 9 juillet 2004 sur le mur de séparation, et les frontières antérieures au 4 juin 1967 comme base des négociations territoriales. Le préambule qualifie la « poursuite de la construction et de l’expansion des colonies israéliennes » de violation du droit international.

La portée juridique du statut d’État observateur non-membre

Le statut accordé par la résolution 67/19 n’est pas prévu par la Charte des Nations Unies. Il résulte d’une pratique de l’Assemblée générale qui remonte principalement à la résolution 3237 (XXIX) de 1974 accordant à l’OLP le statut d’observateur, puis à la résolution 43/177 de 1988 changeant la désignation en « Palestine ». La résolution 58/314 du 1er juillet 2004 avait précisé les prérogatives procédurales du Saint-Siège comme État observateur non-membre. C’est ce cadre qui est étendu à la Palestine en 2012.

Ce que le statut d’observateur non-membre permet : participation aux travaux de l’Assemblée générale et de la plupart de ses commissions, droit de parole au débat général, droit de réponse, co-parrainage de résolutions, circulation de documents, accès aux services de conférence. Sur le plan conventionnel, l’entité peut également adhérer aux traités multilatéraux ouverts à « tous les États » selon la Vienna Formula, ce qui est la clef juridique de l’ensemble des développements ultérieurs.

Ce que le statut ne fait pas : il n’accorde pas le droit de vote à l’Assemblée générale, il n’est pas admission au sens de l’article 4 de la Charte (l’admission suppose une recommandation du Conseil de sécurité), et il ne constitue pas une reconnaissance étatique au sens juridique strict. Comme l’a formulé Jure Vidmar dans une analyse EJIL:Talk! publiée peu après le vote : « le 29 novembre 2012, la Palestine n’est devenue ni plus ni moins un État qu’elle ne l’était avant ».

La question de la qualité étatique de la Palestine relève des critères classiques dégagés par la Convention de Montevideo de 1933 (population permanente, territoire déterminé, gouvernement effectif, capacité à entrer en relations avec les autres États) et de la reconnaissance internationale. La résolution 67/19 constitue un signal politique fort mais n’emporte pas ces critères. Elle produit toutefois des effets juridiques concrets par ricochet, en ouvrant l’accès à des mécanismes conventionnels qui exigent la qualité d’État partie.

L’accès aux traités internationaux (2014-2015)

Dès le 1er avril 2014, la Palestine dépose une série d’instruments d’adhésion à des conventions multilatérales majeures : les quatre Conventions de Genève de 1949 et le Protocole additionnel I de 1977, la Convention contre la torture, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, et la Convention relative aux droits de l’enfant. La CVDT (Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969) est également adoptée.

Le mouvement culmine avec le dépôt de l’instrument d’adhésion au Statut de Rome le 2 janvier 2015. La Palestine devient formellement le 123e État partie à la CPI le 1er avril 2015. Le même jour, elle dépose une déclaration au titre de l’article 12 §3 du Statut, acceptant rétroactivement la compétence de la Cour à partir du 13 juin 2014, date choisie pour couvrir les opérations militaires israéliennes lancées à Gaza en juillet-août 2014 (« Bordure protectrice »).

Cette adhésion soulève une controverse juridique persistante. Les États-Unis, Israël et une partie de la doctrine soutiennent que la Palestine ne peut pas être partie au Statut de Rome parce qu’elle n’est pas un État au sens du droit international général. La position palestinienne, soutenue par la CPI, retient au contraire que la qualité d’État partie relève d’un régime juridique conventionnel autonome (le Statut de Rome) et que la résolution 67/19 constitue un signal suffisant pour l’application de la clause « tous les États » du dépositaire (Secrétaire général des Nations Unies).

L’enquête de la Cour pénale internationale (2015-2024)

Le 16 janvier 2015, la procureure Fatou Bensouda ouvre un examen préliminaire sur la situation en Palestine. Six ans plus tard, le 5 février 2021, la Chambre préliminaire I rend une décision majeure sur la compétence territoriale : à la majorité de deux voix contre une (juges Reine Alapini-Gansou et Marc Perrin de Brichambaut pour la majorité, juge Péter Kovács dissident), la Chambre retient que la compétence de la CPI s’étend à la Cisjordanie (y compris Jérusalem-Est) et à la bande de Gaza.

Sur la base de cette décision, Fatou Bensouda ouvre l’enquête formelle le 3 mars 2021. Son successeur Karim Khan, entré en fonction le 16 juin 2021, poursuit l’instruction. La priorité initiale portait sur les allégations d’exactions commises par les forces israéliennes lors de l’opération de 2014, les colonies en Cisjordanie et les allégations contre le Hamas.

Le contexte de l’enquête bascule après le 7 octobre 2023. Le 20 mai 2024, Karim Khan annonce publiquement avoir déposé des requêtes en délivrance de mandats d’arrêt contre cinq personnes : trois dirigeants du Hamas (Yahya Sinwar, Mohammed Deif, Ismail Haniyeh) et deux dirigeants israéliens (Benyamin Netanyahou, Yoav Gallant). Les mandats contre les dirigeants du Hamas seront successivement retirés à la suite de leurs décès confirmés (Haniyeh en juillet 2024, Sinwar en octobre 2024, Deif dont le mandat sera retiré en février 2025 après confirmation officielle du décès).

L’enquête a été profondément affectée par les sanctions américaines. Le 6 février 2025, le président Donald Trump signe le décret Executive Order 14203 « imposant des sanctions à la Cour pénale internationale ». Le 13 février 2025, l’OFAC inscrit Karim Khan sur la liste des SDN. Le 16 mai 2025, Khan annonce se retirer de ses fonctions le temps d’une enquête interne sur des allégations d’inconduite personnelle. Le 8 juin 2026, le Bureau de l’Assemblée des États parties formalise sa suspension au titre de la règle 28 du Règlement de procédure et de preuve, sur avis motivé du BSCI/OIOS des Nations Unies.

Le tournant du 7 octobre 2023

L’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023 et l’offensive militaire israélienne consécutive à Gaza redéfinissent l’ensemble du contentieux international relatif à la Palestine. Sur le plan juridique, plusieurs mécanismes se combinent pour la première fois à cette échelle : compétence de la CPI (Palestine État partie depuis 2015), compétence de la CIJ (via la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, à laquelle Israël est partie depuis 1950), Conseil de sécurité et Assemblée générale de l’ONU, Conseil des droits de l’homme.

La qualification juridique du conflit fait l’objet d’un consensus doctrinal minimal : il s’agit d’un conflit armé international du fait de la qualité d’État partie de la Palestine à la Convention de Genève, avec application intégrale du droit international humanitaire : protection des personnes civiles, protection des biens culturels, obligation de proportionnalité et de distinction dans la conduite des hostilités, interdiction absolue de la famine comme méthode de guerre (article 54 §1 du Protocole additionnel I).

Les résolutions du Conseil de sécurité illustrent l’évolution des positions : la résolution 2712 (15 novembre 2023) appelait à des pauses humanitaires, la résolution 2720 (22 décembre 2023) demandait un accès humanitaire élargi, la résolution 2728 (25 mars 2024) exigeait un cessez-le-feu immédiat pour le mois de ramadan, les États-Unis s’abstenant au lieu d’opposer leur veto habituel. La résolution 2735 (10 juin 2024) endossait la proposition en trois phases annoncée par le président Biden. Ces textes juridiquement contraignants sous chapitre VII n’ont toutefois pas été suivis d’effet immédiat.

L’affaire Afrique du Sud c. Israël devant la CIJ

Le 29 décembre 2023, l’Afrique du Sud dépose une requête introductive d’instance contre Israël devant la Cour internationale de Justice, sur le fondement de l’article IX de la Convention de 1948 sur le génocide. L’affaire est enregistrée sous le numéro 192 : Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide dans la bande de Gaza.

La compétence de la CIJ repose sur l’article IX de la Convention, qui prévoit que les différends entre États parties relatifs à l’interprétation, à l’application ou à l’exécution de la Convention sont soumis à la Cour à la demande d’une partie au différend. L’Afrique du Sud invoque l’obligation erga omnes partes pesant sur tout État partie de « prévenir et punir » le génocide.

Le 26 janvier 2024, la Cour rend une ordonnance sur les mesures conservatoires. Elle retient la plausibilité des droits invoqués par l’Afrique du Sud, soit la protection contre les actes prohibés à l’article II de la Convention (meurtres, atteintes graves à l’intégrité physique ou mentale, soumission intentionnelle à des conditions d’existence devant entraîner la destruction physique). Six mesures conservatoires sont indiquées, dont l’obligation pour Israël de « prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir la commission, à l’encontre des Palestiniens de Gaza, de tout acte relevant du champ de l’article II », de « prévenir et punir » l’incitation directe et publique au génocide, et de « prendre des mesures immédiates et effectives » pour permettre l’accès humanitaire.

Deux ordonnances complémentaires sont rendues dans les mois suivants. Celle du 28 mars 2024 réaffirme et complète les mesures conservatoires. Celle du 24 mai 2024, à la suite du lancement de l’offensive israélienne à Rafah, ordonne à Israël d’« arrêter immédiatement son offensive militaire, et toute autre action dans le gouvernorat de Rafah, susceptible de soumettre le groupe palestinien de Gaza à des conditions d’existence capables d’entraîner sa destruction physique totale ou partielle ».

De nombreux États sont intervenus au titre de l’article 63 du Statut de la CIJ, qui permet à tout État partie à une convention en cause dans une affaire d’intervenir dans la procédure : Nicaragua, Colombie, Libye, Mexique, Palestine, Espagne, Turquie, Chili, Maldives, Bolivie, Cuba, Belize, Irlande, entre autres.

Au 9 juillet 2026, l’affaire demeure en phase écrite. Le contre-mémoire d’Israël, initialement attendu en juillet 2025, a été reporté au 12 mars 2026 sur demande israélienne. Une ordonnance du 21 mai 2026 encadre la suite de la procédure écrite. Un arrêt sur le fond n’est pas attendu avant 2027-2028 selon la pratique juridictionnelle.

L’avis consultatif du 19 juillet 2024 sur l’occupation

Parallèlement à la procédure contentieuse, la CIJ rend le 19 juillet 2024 un avis consultatif de portée majeure sur les Conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est. La demande d’avis émanait de l’Assemblée générale (résolution 77/247 du 30 décembre 2022).

La Cour retient à une très large majorité (11 voix contre 4 pour l’essentiel du dispositif) :

  • la présence continue d’Israël dans le Territoire palestinien occupé est illicite ;
  • Israël a l’obligation de mettre fin à cette présence dans les plus brefs délais ;
  • Israël a l’obligation de cesser immédiatement toute nouvelle activité de colonisation et d’évacuer tous les colons du Territoire palestinien occupé ;
  • Israël a l’obligation de réparer le préjudice causé à toutes les personnes physiques et morales concernées ;
  • tous les États ont l’obligation de ne pas reconnaître comme licite la situation résultant de la présence illicite d’Israël, ni d’y prêter aide ou assistance ;
  • l’Organisation des Nations Unies, et en particulier l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, doit examiner les modalités précises et les mesures supplémentaires requises pour mettre fin dans les plus brefs délais à la présence illicite d’Israël.

L’avis identifie plusieurs violations spécifiques : le régime de colonisation contrevient au principe de l’inadmissibilité de l’acquisition de territoire par la force ; les mesures relatives à Jérusalem-Est violent l’interdiction de modifier le statut d’un territoire occupé ; les pratiques et politiques israéliennes constituent une violation de l’article 3 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale. La Cour retient également le droit du peuple palestinien à l’autodétermination.

L’Assemblée générale adopte le 18 septembre 2024 la résolution ES-10/24 qui fait sien le dispositif de l’avis et demande aux États de prendre des mesures conformes aux obligations qu’il identifie. Voir également notre analyse de l’avis consultatif du 23 juillet 2025 sur les obligations climatiques des États pour un parallèle méthodologique.

Les mandats d’arrêt contre Netanyahou et Gallant

Le 21 novembre 2024, la Chambre préliminaire I de la CPI émet des mandats d’arrêt contre Benyamin Netanyahou (Premier ministre d’Israël) et Yoav Gallant (ancien ministre de la Défense) pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité présumément commis à Gaza entre le 8 octobre 2023 et le 20 mai 2024.

Les chefs d’accusation retenus incluent : le crime de guerre d’affamation de civils comme méthode de guerre (article 8 §2 b) xxv du Statut de Rome), le crime contre l’humanité de meurtre (article 7 §1 a), le crime contre l’humanité de persécution (article 7 §1 h), et d’autres actes inhumains (article 7 §1 k). La Chambre retient la responsabilité pénale individuelle sous le chef de la coaction (article 25 §3 a) et de la responsabilité du supérieur hiérarchique civil (article 28 b).

Israël a contesté la compétence de la CPI à travers deux séries de recours au titre des articles 18 et 19 du Statut. La Chambre préliminaire, puis la Chambre d’appel dans plusieurs décisions rendues en 2025, ont rejeté ces contestations pour l’essentiel.

Sur les 124 États parties tenus d’exécuter les mandats, plusieurs comportements se distinguent. La Hongrie a accueilli Netanyahou en visite officielle du 3 au 6 avril 2025 sans procéder à son arrestation ; Viktor Orbán a annoncé lors de cette visite le retrait hongrois du Statut de Rome, formellement notifié le 2 juin 2025 avec effet le 2 juin 2026 (article 127 §1 du Statut). La Chambre préliminaire I a constaté, dans une décision de 2026, que la Hongrie avait manqué à ses obligations sous le Statut en n’exécutant pas la demande d’arrestation, indépendamment de son intention de retrait. Après l’élection de Péter Magyar en avril 2026, la Hongrie a annoncé son intention de réintégrer le Statut de Rome et d’exécuter les mandats.

Une déclaration collective de soutien à la CPI a été signée par 79 États parties le 7 février 2025, en réponse au décret Trump 14203. Parmi les États européens signataires figurent l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Irlande, les Pays-Bas et la Suède ; la France n’y figure pas. Voir notre analyse détaillée des mandats CPI Netanyahou-Gallant.

Les reconnaissances étatiques de septembre 2025

Le 22 septembre 2025, en ouverture de la 80e session de l’Assemblée générale des Nations Unies, une séquence de reconnaissances de l’État de Palestine intervient dans un mouvement coordonné. La France, par la voix du président Emmanuel Macron, reconnaît formellement l’État de Palestine. Le Royaume-Uni avait annoncé la sienne la veille (21 septembre). Les mêmes journées voient la reconnaissance formelle par l’Andorre, l’Australie, la Belgique, le Canada, le Luxembourg, Malte, Monaco, le Portugal et Saint-Marin.

La reconnaissance française avait été conditionnée en juillet 2025 par le président Macron à trois éléments : engagement en faveur d’une solution à deux États, coopération avec les efforts de médiation, et engagement en faveur d’une gouvernance palestinienne renouvelée. Le Royaume-Uni avait posé des conditions comparables sous la plume du Premier ministre Keir Starmer.

Ces reconnaissances ont un effet juridique sur le plan bilatéral (elles ouvrent la voie à des relations diplomatiques pleines et entières) mais ne modifient pas directement le statut de la Palestine à l’ONU. Elles portent le nombre d’États ayant reconnu formellement la Palestine à environ 155 au 9 juillet 2026, sur 193 États membres de l’ONU. Les États-Unis, l’Allemagne, l’Italie, la Corée du Sud, le Japon et Israël demeurent parmi les États n’ayant pas procédé à une reconnaissance formelle.

Sur le plan symbolique et politique, la reconnaissance conjointe par la France et le Royaume-Uni, deux membres permanents du Conseil de sécurité, constitue un précédent significatif. Aucune reconnaissance étatique n’ouvre toutefois automatiquement la voie à une admission comme État membre de plein droit à l’ONU : celle-ci demeure conditionnée par une recommandation du Conseil de sécurité, où le veto américain fait obstacle.

Situation actuelle (juillet 2026)

Le plan de paix négocié sous égide américaine, signé à Charm el-Cheikh le 9 octobre 2025, est entré en application le 10 octobre 2025. Ses vingt points prévoient un cessez-le-feu, la libération des otages israéliens et des détenus palestiniens, l’entrée massive d’aide humanitaire, un retrait israélien progressif de Gaza, la démilitarisation du Hamas et une gouvernance civile palestinienne encadrée par un « Board of Peace » international. Sept mois après sa mise en œuvre, le plan traverse une phase de blocage.

Les négociations sur les phases suivantes (désarmement du Hamas et retrait israélien au-delà de la « ligne jaune ») sont suspendues depuis le printemps 2026. Le 6 juillet 2026, le Hamas annonce la dissolution de son administration civile à Gaza, en application des termes du plan. Israël maintient sa présence militaire dans plusieurs zones de la bande de Gaza. Le bilan humain officiel dépasse les 68 000 morts palestiniens selon le ministère de la Santé de Gaza, chiffre régulièrement invoqué par les instances internationales.

Sur le terrain juridique, plusieurs procédures se poursuivent en parallèle :

  • l’instance CIJ Afrique du Sud c. Israël reste en phase écrite ;
  • les mandats d’arrêt CPI contre Netanyahou et Gallant demeurent actifs ; les États parties restent tenus de les exécuter ;
  • l’enquête CPI sur la situation en Palestine se poursuit sous procureure adjointe pendant la suspension de Karim Khan ;
  • l’obligation collective de non-reconnaissance identifiée par l’avis consultatif du 19 juillet 2024 continue de structurer les positions internationales, notamment sur les questions de commerce, d’importations depuis les colonies et de partenariats de recherche.

FAQ

Que signifie « État observateur non-membre » à l’ONU ?

Il s’agit d’un statut de fait créé par la pratique de l’Assemblée générale, qui permet à une entité de participer aux travaux (droit de parole, co-parrainage de résolutions, circulation de documents) sans droit de vote et sans être admise comme État membre au sens de l’article 4 de la Charte. Avant la Palestine, seul le Saint-Siège occupait ce statut (résolution 58/314 du 1er juillet 2004).

La résolution 67/19 fait-elle de la Palestine un État au sens du droit international ?

Non. La qualité étatique relève des critères classiques (Convention de Montevideo 1933) et de la reconnaissance internationale. La résolution 67/19 est un signal politique fort qui ouvre l’accès à des mécanismes conventionnels (Statut de Rome, conventions ONU), mais elle ne crée pas juridiquement l’État de Palestine. Sa qualité étatique demeure débattue au regard du critère de l’effectivité gouvernementale sur le territoire.

Comment la Palestine peut-elle être partie au Statut de Rome si elle n’est pas admise à l’ONU ?

Le Statut de Rome constitue un régime conventionnel autonome. Son article 125 §3 ouvre l’adhésion à « tous les États ». Le Secrétaire général des Nations Unies, dépositaire du Statut, s’est fondé sur la résolution 67/19 pour accepter l’instrument d’adhésion palestinien déposé le 2 janvier 2015. La décision de la Chambre préliminaire I du 5 février 2021 a confirmé cette qualité aux fins de la compétence territoriale de la CPI.

Quelle est la portée juridique des mesures conservatoires ordonnées par la CIJ le 26 janvier 2024 ?

Les mesures conservatoires ordonnées au titre de l’article 41 du Statut de la CIJ sont juridiquement contraignantes pour les parties depuis l’arrêt LaGrand (Allemagne c. États-Unis) du 27 juin 2001. Israël est donc tenu de s’y conformer. Leur non-respect constitue une violation additionnelle du droit international susceptible d’être invoquée au fond, et peut être signalée au Conseil de sécurité au titre de l’article 94 §2 de la Charte.

Que se passe-t-il si Netanyahou se rend dans un État partie à la CPI ?

L’État partie a l’obligation de procéder à son arrestation et à sa remise à la Cour (articles 86 et 89 du Statut de Rome). Le fait d’accueillir Netanyahou sans l’arrêter constitue une violation caractérisée du Statut. La Chambre préliminaire I l’a constaté à l’encontre de la Hongrie pour la visite d’avril 2025. La question des immunités personnelles de chef d’État est écartée par la jurisprudence de la CPI (arrêt Al-Bashir/Jordan Referral, 6 mai 2019, §§113-117) qui retient qu’il n’existe pas d’immunité opposable à la Cour pour les crimes relevant de sa compétence.

La reconnaissance de la Palestine par la France en septembre 2025 change-t-elle son statut à l’ONU ?

Non pas directement. La reconnaissance étatique est un acte bilatéral qui ouvre la voie à des relations diplomatiques pleines. Elle n’admet pas la Palestine comme État membre de l’ONU, qui reste conditionnée à une recommandation du Conseil de sécurité (article 4 §2 de la Charte). Le veto américain constitue à ce stade un obstacle procédural à l’admission.

L’avis consultatif de la CIJ du 19 juillet 2024 est-il obligatoire ?

Un avis consultatif de la CIJ n’a pas la force obligatoire d’un arrêt contentieux. Il constitue toutefois une interprétation autorisée du droit international applicable, et les États comme les organisations internationales peuvent difficilement l’ignorer sans motivation juridique. L’Assemblée générale, dans la résolution ES-10/24 du 18 septembre 2024, a fait sien le dispositif de l’avis et invité les États à prendre des mesures conformes.

Qui reconnaît aujourd’hui l’État de Palestine ?

Environ 155 États sur les 193 membres de l’ONU au 9 juillet 2026. Parmi les États n’ayant pas procédé à une reconnaissance formelle figurent les États-Unis, Israël, l’Allemagne, l’Italie, la Corée du Sud, le Japon et un nombre décroissant d’États d’Europe de l’Est. La séquence de reconnaissances de septembre 2025 (France, Royaume-Uni, Australie, Canada, Belgique, Luxembourg, Portugal, Malte, Andorre, Saint-Marin, Monaco) a fait basculer la majorité des puissances occidentales.

Pour aller plus loin

Dernière mise à jour : 9 juillet 2026.