Le 21 novembre 2024, la Chambre préliminaire I de la Cour pénale internationale a émis des mandats d’arrêt contre Benjamin Netanyahu, Premier ministre israélien, et Yoav Gallant, son ancien ministre de la Défense, pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis à Gaza entre octobre 2023 et mai 2024. Près de dix-huit mois plus tard, le bilan de la coopération étatique est sans équivoque : aucun État partie n’a procédé à l’arrestation, Netanyahu a continué à voyager (Hongrie, États-Unis à plusieurs reprises), un État partie s’est retiré du Statut de Rome avant d’y revenir, et l’administration américaine a sanctionné un Procureur et huit juges de la Cour.
Cet article fait le point sur un dossier qui révèle, au-delà des affrontements rhétoriques, une fracture structurelle entre l’obligation conventionnelle de coopérer (articles 86 et 89 du Statut de Rome) et la pratique étatique réellement observée. La principale leçon des dix-huit mois écoulés tient en une phrase : l’écart entre le droit énoncé et le droit appliqué n’a jamais été aussi visible depuis l’épisode Al-Bashir, et il s’est cette fois consommé au sein même du club des États occidentaux qui se présentent comme garants du système.
Les mandats du 21 novembre 2024 : charges et fondement juridique
Les mandats ont été émis à l’unanimité par la Chambre préliminaire I, composée des juges Nicolas Guillou (France, président), Reine Alapini-Gansou (Bénin) et Beti Hohler (Slovénie), six mois après la demande déposée par le Procureur Karim Khan le 20 mai 2024. Les charges retenues couvrent la période du 8 octobre 2023 au 20 mai 2024 et reposent sur deux qualifications cumulées.
En tant que coauteurs au sens de l’article 25(3)(a) du Statut de Rome, Netanyahu et Gallant sont visés pour crime de guerre de famine comme méthode de guerre (article 8(2)(b)(xxv)), crimes contre l’humanité de meurtre, de persécution et d’autres actes inhumains (articles 7(1)(a), (h) et (k)). En tant que supérieurs civils au sens de l’article 28(b), ils sont aussi visés pour crime de guerre d’attaques intentionnelles contre la population civile (article 8(2)(b)(i)).
Le raisonnement central de la Chambre tient à un constat factuel précis : les deux dirigeants auraient « intentionnellement et sciemment privé la population civile de Gaza des biens indispensables à sa survie, notamment la nourriture, l’eau, les médicaments et les fournitures médicales, ainsi que le carburant et l’électricité ». Cette qualification s’appuie tant sur l’obstruction de l’aide humanitaire que sur le manquement à l’obligation positive d’en faciliter l’acheminement, codifiée par le droit international humanitaire.
Le 21 novembre 2024, la Chambre a également rejeté les deux contestations procédurales déposées par Israël le 26 septembre 2024, fondées sur les articles 18(1) (notification d’enquête) et 19(2) (compétence). La Chambre a notamment estimé que l’acceptation israélienne de la compétence n’était pas requise dès lors que la Cour pouvait exercer sa juridiction territoriale via la Palestine, État partie au Statut depuis 2015. Cette décision a été partiellement réformée par la Chambre d’appel le 25 avril 2025, qui a renvoyé un point de procédure à la Chambre préliminaire, mais sans remettre en cause la validité des mandats — qui restent opposables à tous les États parties.
Le cadre juridique de la coopération : articles 27, 86, 89 et 98
L’obligation de coopérer est posée à l’article 86 du Statut de Rome en termes catégoriques : « Conformément aux dispositions du présent Statut, les États Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu’elle mène pour les crimes relevant de sa compétence. » L’article 89 précise les modalités procédurales de la remise des personnes recherchées.
Le cœur du débat sur les mandats Netanyahu se joue cependant sur l’articulation entre deux dispositions apparemment contradictoires :
L’article 27 écarte radicalement les immunités personnelles : « Les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne. »
L’article 98(1) tempère apparemment cette règle : « La Cour ne peut poursuivre l’exécution d’une demande de remise ou d’assistance qui contraindrait l’État requis à agir de façon incompatible avec les obligations qui lui incombent en droit international en matière d’immunité des États ou d’immunité diplomatique d’une personne ou de biens d’un État tiers, à moins d’obtenir au préalable la coopération de cet État tiers en vue de la levée de l’immunité. »
Le débat doctrinal n’a jamais été tranché de manière définitive : un État partie qui souhaiterait arrêter Netanyahu sur son territoire est-il libéré de l’obligation de respecter les immunités personnelles dont jouirait normalement un Premier ministre en exercice ? La France, par communiqué du Quai d’Orsay daté du 27 novembre 2024, a soutenu que Netanyahu bénéficiait d’immunités au titre de l’article 98, Israël n’étant pas partie au Statut de Rome. Cette lecture a été immédiatement critiquée par la doctrine et plusieurs organisations, parmi lesquelles la FIDH, qui y a vu une instrumentalisation politique des articles 27 et 98.
L’héritage Jordan Referral (2019) : pas d’immunité devant la Cour
La position française se heurte à un précédent jurisprudentiel solide. Le 6 mai 2019, la Chambre d’appel de la CPI a rendu sa décision dans l’affaire Jordan Referral re Al-Bashir Appeal, à propos du refus de la Jordanie d’arrêter le président soudanais Omar el-Béchir lors du Sommet de la Ligue arabe à Amman le 29 mars 2017. La Chambre d’appel y a posé deux affirmations qui pèsent directement sur le cas Netanyahu : « Il n’existe pas d’immunité de chef d’État en droit international coutumier vis-à-vis d’une cour internationale », et « l’article 27(2) du Statut reflète le statut du droit international coutumier ». L’article 98 ne s’appliquerait donc pas, selon cette interprétation, à un chef d’État poursuivi par la CPI elle-même, y compris lorsqu’il représente un État non partie.
William Schabas, qui figure parmi les commentateurs les plus établis du Statut de Rome, a souligné dans une interview à Al Jazeera le 28 novembre 2024 que la position française aurait pu être « plausible avant 2019 », mais que la Chambre d’appel CPI avait depuis « éclairci l’ambiguïté ». La position française reflète selon lui « non un principe juridique mais qui Paris considère ami ou ennemi ». Dapo Akande, dont les travaux à Oxford et sur EJIL Talk font autorité sur la question, défend une lecture plus nuancée : l’article 98 ne serait écarté qu’à l’égard des États qui ont accepté la juridiction de la Cour, ce qui exclurait Israël ; mais Akande reconnaît que la décision Jordan Referral a clos le débat sur le plan jurisprudentiel.
La controverse n’a pas faibli avec le temps. Dans une analyse publiée sur EJIL Talk le 10 décembre 2024, Olivia Flasch (« The interplay between Articles 27 and 98 of the Rome Statute ») soutient que les États n’ont en réalité jamais accepté la lecture maximaliste de la Chambre d’appel et qu’ils appliquent les mandats à géométrie variable. À l’inverse, Rana Moustafa Essawy défend dans une autre contribution EJIL Talk du 19 mai 2025 l’existence d’une obligation universelle d’arrestation fondée sur le régime des infractions graves des Conventions de Genève de 1949, qui prime sur les immunités au titre d’un « jus cogens conséquentiel ».
Géographie européenne des positions étatiques
Le clivage européen apparu depuis novembre 2024 ne suit aucune ligne politique claire. Trois groupes se dessinent.
États affichant clairement la compliance. L’Espagne a annoncé dès le 21 novembre 2024 qu’elle « se conformera à ses engagements et obligations au titre du Statut de Rome ». L’Irlande, la Slovénie, la Lituanie, la Norvège et la Suisse ont rejoint cette position de principe sans ambiguïté. Les Pays-Bas, par la voix du ministre des Affaires étrangères Caspar Veldkamp, ont confirmé devant le Parlement que Netanyahu serait arrêté s’il se rendait dans le pays, qui héberge pourtant le siège de la Cour.
États tenant un discours ambigu ou contradictoire. Le Royaume-Uni a déclaré par la voix de Keir Starmer respecter ses « obligations juridiques nationales et internationales » sans s’engager au-delà ; le International Criminal Court Act de 2001, adopté sous Tony Blair, oblige juridiquement à l’arrestation. L’Allemagne, par la voix de Friedrich Merz alors candidat CDU avant son élection comme chancelier en mai 2025, a publiquement promis le 24 février 2025 de « trouver un moyen » pour que Netanyahu puisse visiter l’Allemagne « et repartir sans être arrêté » — déclaration qui a valu à Berlin une réplique publique de la CPI : « Il n’appartient pas aux États de déterminer unilatéralement la solidité des décisions juridiques de la Cour. » L’Italie a refusé tout engagement clair, le ministère des Affaires étrangères évoquant la nécessité « d’évaluer avec nos alliés ce qu’il faut faire et comment interpréter ».
États affichant un refus explicite. Outre la France et la Hongrie (traitées infra), la Belgique a connu un revirement notable. Si le gouvernement précédent avait pris position en faveur de la coopération en novembre 2024, le Premier ministre Bart De Wever (N-VA), entré en fonctions en février 2025, a affirmé en avril 2025 qu’« il existe une chose telle que la realpolitik » et que « les considérations pratiques l’emportent sur les considérations éthiques ». Le mois suivant, les partis de la coalition gouvernementale ont voté une résolution rappelant l’obligation d’exécution des mandats — sans que cette résolution ait été traduite en politique gouvernementale effective.
Les voyages effectifs de Netanyahu et la stratégie d’évitement
La géographie des déplacements de Netanyahu depuis novembre 2024 illustre concrètement la fracture européenne. En dix-huit mois, le Premier ministre israélien ne s’est rendu que dans un seul État partie au Statut de Rome : la Hongrie, du 2 au 6 avril 2025. Ses autres déplacements documentés ont tous eu pour destination les États-Unis, État non partie à la Cour : voyage à Washington en février 2025, à nouveau en juillet 2025 chez Donald Trump, à New York en septembre 2025 pour l’Assemblée générale des Nations Unies, et en Floride en décembre 2025.
Les routes aériennes empruntées révèlent une stratégie d’évitement progressive des espaces aériens français et espagnol. Le vol vers Washington de février 2025 avait emprunté une route allongée pour survoler des bases militaires américaines, justification médicale post-opératoire ayant été invoquée par l’ambassadeur Yechiel Leiter. Mais c’est surtout le voyage de Netanyahu vers New York en septembre 2025 pour l’Assemblée générale qui marque le tournant : route documentée de plus de treize heures contournant l’espace aérien français et espagnol, refus explicite de plusieurs États européens de garantir le survol. Aucun déplacement n’a été tenté en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas malgré les ouvertures rhétoriques, et l’absence de Netanyahu au Forum économique mondial de Davos en janvier 2026 — sans communiqué officiel — est généralement interprétée comme une mesure de précaution.
Le retrait hongrois et son retournement de mai 2026
Le 3 avril 2025, lors d’une conférence de presse conjointe avec Netanyahu en visite officielle à Budapest, Viktor Orbán a annoncé le retrait de la Hongrie du Statut de Rome. Le Parlement hongrois a voté ce retrait le 20 mai 2025 et la notification formelle au Secrétaire général de l’ONU a été déposée le 2 juin 2025. Conformément à l’article 127 du Statut, le retrait prend effet un an après notification — soit le 2 juin 2026.
Cette séquence aurait pu rester sans contre-temps. Mais le 12 avril 2026, le parti Tisza de Péter Magyar a remporté les élections législatives hongroises, mettant fin à seize années de gouvernement Orbán. Le 27 mai 2026, six jours avant l’échéance du retrait, le nouveau Parlement a voté par 133 voix contre 37 (avec 5 abstentions) la révocation de la loi de retrait. La Hongrie demeurera donc État partie au Statut, et Magyar s’est publiquement engagé à exécuter le mandat contre Netanyahu en cas de visite, en particulier à l’occasion des cérémonies prévues en octobre 2026 pour l’anniversaire de la Révolution de 1956.
Le retournement hongrois constitue, pour les défenseurs de la juridiction, un événement plus significatif que les déclarations européennes d’ambiguïté. Il illustre qu’un retrait du Statut, présenté comme une concession irréversible à la realpolitik, peut être politiquement réversible — à condition que l’alternance ait lieu dans la fenêtre étroite d’une année.
Les sanctions américaines contre la CPI
Le second front s’est ouvert à Washington. Le 6 février 2025, Donald Trump a signé l’Executive Order 14203 « Imposing Sanctions on the International Criminal Court », instrument autorisant l’OFAC à inscrire les personnes coopérant avec la Cour sur la liste des Specially Designated Nationals (SDN). Les conséquences pratiques sont concrètes : gel des avoirs aux États-Unis, interdiction de transactions financières avec des entités américaines, restrictions de voyage.
La cible initiale a été le Procureur Karim Khan, ajouté à la liste OFAC le 13 février 2025. Les sanctions se sont ensuite étendues : le 5 juin 2025, quatre juges de la Cour (Beti Hohler, Reine Alapini-Gansou, Luz del Carmen Ibáñez Carranza et Solome Bossa) ; le 9 juillet 2025, Francesca Albanese, Rapporteure spéciale des Nations Unies sur les territoires palestiniens occupés ; le 20 août 2025, quatre juges supplémentaires dont Nicolas Guillou, président de la Chambre préliminaire I qui avait signé les mandats Netanyahu ; en septembre 2025, trois ONG palestiniennes (Al-Haq, Al Mezan, PCHR) ; en décembre 2025, deux fonctionnaires de la Cour, Gocha Lordkipanidze (Géorgie) et Erdenebalsuren Damdin (Mongolie).
Soixante-dix-neuf États parties ont signé une déclaration commune en réaction à ces sanctions, réaffirmant leur soutien à la Cour. Mais l’effet pratique des sanctions reste considérable : la mobilité des magistrats et personnels visés est restreinte, leurs comptes bancaires fragilisés, et la pression sur les institutions financières internationales tendue à un point inédit depuis la création de la juridiction en 2002.
Une fracture qui dépasse le seul cas Netanyahu
L’analyse des dix-huit mois écoulés impose un constat dont les implications dépassent largement la situation Palestine. Le régime de coopération du Statut de Rome, conçu en 1998 sur l’hypothèse d’une coopération étatique de bonne foi, est mis à l’épreuve par des résistances qui ne sont plus marginales mais structurelles. Cette résistance ne vient plus, comme dans l’épisode Al-Bashir, principalement d’États africains contestant la sélectivité géographique des poursuites, mais d’États occidentaux qui ont historiquement porté la Cour.
Mon analyse personnelle : la position française du 27 novembre 2024 a probablement causé un dommage stratégique plus durable que les déclarations explicitement hostiles de Hongrie ou des États-Unis. La France ne se contente pas de refuser de coopérer ; elle propose une interprétation juridique de l’article 98 qui, si elle était généralisée, viderait de substance la jurisprudence Jordan Referral et créerait un précédent invocable demain pour tout chef d’État non partie. C’est précisément ce qu’a souligné Max Du Plessis dans EJIL Talk le 3 octobre 2025 : la « politique des doubles standards » européens fragilise le récit même que ces États tiennent depuis vingt ans sur l’ordre juridique international fondé sur des règles.
Le retournement hongrois de mai 2026 ouvre cependant une autre perspective. Il rappelle que les positions étatiques ne sont pas figées et que les alternances politiques peuvent rapidement réintroduire l’obligation de coopération dans le droit positif d’un État. La question des dix-huit prochains mois sera de savoir si d’autres États suivront cette trajectoire — ou si, au contraire, la position française finira par contaminer l’ensemble du continent. Pour la première fois depuis 2002, la réponse n’est pas évidente.
Pour approfondir le régime général de la procédure CPI, voir notre article sur les mandats d’arrêt de la CPI : procédure, exécution et défis, ainsi que celui sur la compétence universelle en droit pénal international.