Le 21 novembre 2024, la Chambre préliminaire I de la Cour pénale internationale a émis des mandats d’arrêt contre Benjamin Netanyahu, Premier ministre israélien, et Yoav Gallant, son ancien ministre de la Défense, pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis à Gaza entre octobre 2023 et mai 2024. Près de dix-huit mois plus tard, le bilan de la coopération étatique est sans équivoque : aucun État partie n’a, à ce jour, procédé à l’arrestation, Netanyahu a continué à voyager (Hongrie, États-Unis à plusieurs reprises), un État partie s’est retiré du Statut de Rome avant d’y revenir, et l’administration américaine a sanctionné un Procureur, dix juges de la Cour, deux procureurs adjoints, et une Rapporteure spéciale des Nations Unies.
Cet article fait le point sur un dossier qui révèle, au-delà des affrontements rhétoriques, une fracture structurelle entre l’obligation conventionnelle de coopérer (articles 86 et 89 du Statut de Rome) et la pratique étatique réellement observée. La principale leçon des dix-huit mois écoulés tient en une phrase : l’écart entre le droit énoncé et le droit appliqué n’a jamais été aussi visible depuis l’épisode Al-Bashir, et il s’est cette fois consommé au sein même du club des États occidentaux qui se présentent comme garants du système.
Les mandats du 21 novembre 2024 : charges et fondement juridique
Les mandats ont été émis à l’unanimité par la Chambre préliminaire I, composée des juges Nicolas Guillou (France, président), Reine Alapini-Gansou (Bénin) et Beti Hohler (Slovénie), six mois après la demande déposée par le Procureur Karim Khan le 20 mai 2024. Les charges retenues couvrent la période du 8 octobre 2023 au 20 mai 2024 et reposent sur deux qualifications cumulées.
En tant que coauteurs au sens de l’article 25(3)(a) du Statut de Rome, Netanyahu et Gallant sont visés pour crime de guerre de famine comme méthode de guerre (article 8(2)(b)(xxv)), crimes contre l’humanité de meurtre, de persécution et d’autres actes inhumains (articles 7(1)(a), (h) et (k)). En tant que supérieurs civils au sens de l’article 28(b), ils sont aussi visés pour crime de guerre d’attaques intentionnelles contre la population civile (article 8(2)(b)(i)).
Le raisonnement central de la Chambre tient à un constat factuel précis : les deux dirigeants auraient « intentionnellement et sciemment privé la population civile de Gaza des biens indispensables à sa survie, notamment la nourriture, l’eau, les médicaments et les fournitures médicales, ainsi que le carburant et l’électricité ». Cette qualification s’appuie tant sur l’obstruction de l’aide humanitaire que sur le manquement à l’obligation positive d’en faciliter l’acheminement, codifiée par le droit international humanitaire.
Le 21 novembre 2024, la Chambre a également rejeté les deux contestations procédurales déposées par Israël le 26 septembre 2024, fondées sur les articles 18(1) (notification d’enquête) et 19(2) (compétence). La Chambre a notamment estimé que l’acceptation israélienne de la compétence n’était pas requise dès lors que la Cour pouvait exercer sa juridiction territoriale via la Palestine, État partie au Statut depuis 2015. Le 24 avril 2025, la Chambre d’appel a réversé la décision relative à l’article 19(2) et renvoyé à la Chambre préliminaire l’examen au fond de l’exception d’incompétence israélienne, sans remettre en cause la validité des mandats — qui restent opposables à tous les États parties. Le 15 décembre 2025, la Chambre d’appel a finalement rejeté la contestation israélienne, déclenchant trois jours plus tard une nouvelle vague de sanctions américaines (voir infra).
Le cadre juridique de la coopération : articles 27, 86, 89 et 98
L’obligation de coopérer est posée à l’article 86 du Statut de Rome en termes catégoriques : « Conformément aux dispositions du présent Statut, les États Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu’elle mène pour les crimes relevant de sa compétence. » L’article 89 précise les modalités procédurales de la remise des personnes recherchées.
Le cœur du débat sur les mandats Netanyahu se joue cependant sur l’articulation entre deux dispositions apparemment contradictoires :
L’article 27 §2 écarte radicalement les immunités personnelles : « Les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne. »
L’article 98(1) tempère apparemment cette règle : « La Cour ne peut poursuivre l’exécution d’une demande de remise ou d’assistance qui contraindrait l’État requis à agir de façon incompatible avec les obligations qui lui incombent en droit international en matière d’immunité des États ou d’immunité diplomatique d’une personne ou de biens d’un État tiers, à moins d’obtenir au préalable la coopération de cet État tiers en vue de la levée de l’immunité. »
Le débat doctrinal n’a jamais été tranché de manière définitive : un État partie qui souhaiterait arrêter Netanyahu sur son territoire est-il libéré de l’obligation de respecter les immunités personnelles dont jouirait normalement un Premier ministre en exercice ? La France, par communiqué du Quai d’Orsay daté du 27 novembre 2024, a soutenu que Netanyahu bénéficiait d’immunités au titre de l’article 98, Israël n’étant pas partie au Statut de Rome. Cette lecture a été immédiatement critiquée par la doctrine et plusieurs organisations, parmi lesquelles la FIDH, qui y a vu une instrumentalisation politique des articles 27 et 98.
L’héritage Jordan Referral (2019) : pas d’immunité devant la Cour
La position française se heurte à un précédent jurisprudentiel solide. Le 6 mai 2019, la Chambre d’appel de la CPI a rendu sa décision dans l’affaire Jordan Referral re Al-Bashir Appeal, à propos du refus de la Jordanie d’arrêter le président soudanais Omar el-Béchir lors du Sommet de la Ligue arabe à Amman le 29 mars 2017. La Chambre d’appel y a posé deux affirmations qui pèsent directement sur le cas Netanyahu : « Il n’existe pas d’immunité de chef d’État en droit international coutumier vis-à-vis d’une cour internationale », et « l’article 27(2) du Statut reflète le statut du droit international coutumier ». L’article 98 ne s’appliquerait donc pas, selon cette interprétation, à un chef d’État poursuivi par la CPI elle-même, y compris lorsqu’il représente un État non partie.
William Schabas, qui figure parmi les commentateurs les plus établis du Statut de Rome, a souligné dans une interview à Al Jazeera le 28 novembre 2024 que la position française aurait pu être « plausible avant 2019 », mais que la Chambre d’appel CPI avait depuis « éclairci l’ambiguïté ». La position française reflète selon lui « non un principe juridique mais qui Paris considère ami ou ennemi ». Dapo Akande, dont les travaux à Oxford et sur EJIL Talk font autorité sur la question, défend une lecture plus nuancée : l’article 98 ne serait écarté qu’à l’égard des États qui ont accepté la juridiction de la Cour, ce qui exclurait Israël ; mais Akande reconnaît que la décision Jordan Referral a clos le débat sur le plan jurisprudentiel.
La controverse n’a pas faibli avec le temps. Dans une analyse publiée sur EJIL Talk le 10 décembre 2024, Olivia Flasch (« The interplay between Articles 27 and 98 of the Rome Statute ») soutient que les États n’ont en réalité jamais accepté la lecture maximaliste de la Chambre d’appel et qu’ils appliquent les mandats à géométrie variable. À l’inverse, Rana Moustafa Essawy défend dans une autre contribution EJIL Talk du 19 mai 2025 l’existence d’une obligation universelle d’arrestation fondée sur le régime des infractions graves des Conventions de Genève de 1949, qui prime sur les immunités au titre d’un « jus cogens conséquentiel ».
Géographie européenne des positions étatiques
Le clivage européen apparu depuis novembre 2024 ne suit aucune ligne politique claire. Trois groupes se dessinent.
| État partie | Position publique sur la coopération | Date / source |
|---|---|---|
| Espagne | Compliance affichée — exécution des obligations Statut de Rome | 21 novembre 2024 |
| Irlande, Slovénie, Lituanie, Norvège, Suisse | Compliance affichée sans ambiguïté | novembre 2024 |
| Pays-Bas (siège CPI) | Arrestation confirmée si entrée sur le territoire (Veldkamp) | novembre 2024 |
| Royaume-Uni | Discours ambigu ; ICC Act 2001 oblige juridiquement à l’arrestation | Starmer, novembre 2024 |
| Allemagne | Refus implicite — promesse Merz « trouver un moyen » | 24 février 2025 |
| Italie | Ambiguïté assumée — « évaluer avec nos alliés » | novembre 2024 |
| France | Refus juridiquement motivé — invocation article 98 Statut de Rome | Quai d’Orsay, 27 novembre 2024 |
| Belgique | Refus politique — « realpolitik » (De Wever) | avril 2025 |
| Hongrie | Retrait notifié 2/06/2025 → révoqué par nouveau gouvernement 27/05/2026 | notification Magyar (Tisza) |
États affichant clairement la compliance. L’Espagne a annoncé dès le 21 novembre 2024 qu’elle « se conformera à ses engagements et obligations au titre du Statut de Rome ». L’Irlande, la Slovénie, la Lituanie, la Norvège et la Suisse ont rejoint cette position de principe sans ambiguïté. Les Pays-Bas, par la voix du ministre des Affaires étrangères Caspar Veldkamp, ont confirmé devant le Parlement que Netanyahu serait arrêté s’il se rendait dans le pays, qui héberge pourtant le siège de la Cour.
États tenant un discours ambigu ou contradictoire. Le Royaume-Uni a déclaré par la voix de Keir Starmer respecter ses « obligations juridiques nationales et internationales » sans s’engager au-delà ; le International Criminal Court Act de 2001, adopté sous Tony Blair, oblige juridiquement à l’arrestation. L’Allemagne, par la voix de Friedrich Merz alors candidat CDU avant son élection comme chancelier en mai 2025, a publiquement promis le 24 février 2025 de « trouver un moyen » pour que Netanyahu puisse visiter l’Allemagne « et repartir sans être arrêté » — déclaration qui a valu à Berlin une réplique publique de la CPI : « Il n’appartient pas aux États de déterminer unilatéralement la solidité des décisions juridiques de la Cour. » L’Italie a refusé tout engagement clair, le ministère des Affaires étrangères évoquant la nécessité « d’évaluer avec nos alliés ce qu’il faut faire et comment interpréter ».
États affichant un refus explicite. Outre la France et la Hongrie (traitées infra), la Belgique a connu un revirement notable. Si le gouvernement précédent avait pris position en faveur de la coopération en novembre 2024, le Premier ministre Bart De Wever (N-VA), entré en fonctions en février 2025, a affirmé en avril 2025 qu’« il existe une chose telle que la realpolitik » et que « les considérations pratiques l’emportent sur les considérations éthiques ». Le mois suivant, les partis de la coalition gouvernementale ont voté une résolution rappelant l’obligation d’exécution des mandats — sans que cette résolution ait été traduite en politique gouvernementale effective.
Les voyages effectifs de Netanyahu et la stratégie d’évitement
La géographie des déplacements de Netanyahu depuis novembre 2024 illustre concrètement la fracture européenne. En dix-huit mois, le Premier ministre israélien ne s’est rendu que dans un seul État partie au Statut de Rome : la Hongrie, du 2 au 6 avril 2025. Ses autres déplacements documentés ont tous eu pour destination les États-Unis, État non partie à la Cour : voyages à Washington en février, avril puis juillet 2025 chez Donald Trump, à New York en septembre 2025 pour l’Assemblée générale des Nations Unies, et à Mar-a-Lago (Floride) le 29 décembre 2025 — cinq visites aux États-Unis depuis l’investiture Trump, dans un État non partie au Statut de Rome.
Les routes aériennes empruntées révèlent une stratégie d’évitement progressive des espaces aériens français et espagnol. Le vol vers Washington de février 2025 avait emprunté une route allongée pour survoler des bases militaires américaines, justification médicale post-opératoire ayant été invoquée par l’ambassadeur Yechiel Leiter. Mais c’est surtout le voyage de Netanyahu vers New York en septembre 2025 pour l’Assemblée générale qui marque le tournant : route documentée de plus de treize heures contournant l’espace aérien français et espagnol, la France, l’Espagne et le Portugal n’ayant pas accordé l’autorisation de survol ou n’ayant pas été sollicités selon les sources médiatiques internationales (CNN, ABC News, Times of Israel). Aucun déplacement n’a été tenté en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas malgré les ouvertures rhétoriques, et l’absence de Netanyahu au Forum économique mondial de Davos en janvier 2026 — sans communiqué officiel — est généralement interprétée comme une mesure de précaution, Israël ayant délégué le président Isaac Herzog à sa place ; la Suisse, État partie au Statut de Rome, aurait été tenue d’exécuter le mandat.
Le retrait hongrois et son retournement de mai 2026
Le 3 avril 2025, lors d’une conférence de presse conjointe avec Netanyahu en visite officielle à Budapest, Viktor Orbán a annoncé le retrait de la Hongrie du Statut de Rome. Le Parlement hongrois a voté ce retrait le 20 mai 2025 et la notification formelle au Secrétaire général de l’ONU a été déposée le 2 juin 2025. Conformément à l’article 127 du Statut, le retrait prend effet un an après notification — soit le 2 juin 2026.
Cette séquence aurait pu rester sans contre-temps. Mais le 12 avril 2026, le parti Tisza de Péter Magyar a remporté les élections législatives hongroises, mettant fin à seize années de gouvernement Orbán. Le 27 mai 2026, six jours avant l’échéance du retrait, le nouveau Parlement a voté par 133 voix contre 37 (avec 5 abstentions) la révocation de la loi de retrait. La Hongrie demeurera donc État partie au Statut, et Magyar s’est publiquement engagé à exécuter le mandat contre Netanyahu en cas de visite, en particulier à l’occasion des cérémonies prévues en octobre 2026 pour l’anniversaire de la Révolution de 1956.
Le retournement hongrois constitue, pour les défenseurs de la juridiction, un événement plus significatif que les déclarations européennes d’ambiguïté. Il illustre qu’un retrait du Statut, présenté comme une concession irréversible à la realpolitik, peut être politiquement réversible — à condition que l’alternance ait lieu dans la fenêtre étroite d’une année.
Les sanctions américaines contre la CPI
Le second front s’est ouvert à Washington. Le 6 février 2025, Donald Trump a signé l’Executive Order 14203 « Imposing Sanctions on the International Criminal Court », instrument autorisant l’OFAC à inscrire sur la liste des Specially Designated Nationals (SDN) les personnes ayant directement participé à des actions de la Cour contre des ressortissants américains ou d’États alliés non parties n’ayant pas consenti à sa juridiction. Les conséquences pratiques sont concrètes : gel des avoirs aux États-Unis, interdiction de transactions financières avec des entités américaines, restrictions de voyage.
La cible initiale a été le Procureur Karim Khan, ajouté à la liste OFAC le 13 février 2025. Les sanctions se sont ensuite étendues : le 5 juin 2025, quatre juges de la Cour (Beti Hohler, Reine Alapini-Gansou, Luz del Carmen Ibáñez Carranza et Solome Bossa) ; le 9 juillet 2025, Francesca Albanese, Rapporteure spéciale des Nations Unies sur les territoires palestiniens occupés ; le 20 août 2025, deux juges supplémentaires — Nicolas Guillou (France), président de la Chambre préliminaire I qui avait signé les mandats Netanyahu, et Kimberly Prost (Canada) — ainsi que les deux procureurs adjoints de la Cour, Nazhat Shameem Khan (Fidji) et Mame Mandiaye Niang (Sénégal) ; en septembre 2025, trois ONG palestiniennes (Al-Haq, Al Mezan, PCHR) ; le 18 décembre 2025, deux juges de la Chambre d’appel, Gocha Lordkipanidze (Géorgie) — ancien président de la Division des appels (mars 2024-avril 2025) — et Erdenebalsuren Damdin (Mongolie), trois jours après le rejet par cette même Chambre, le 15 décembre, de la contestation israélienne de la compétence de la Cour.
Le 7 février 2025, soixante-dix-neuf États parties ont signé une déclaration commune en réaction à ces sanctions, réaffirmant leur soutien à la Cour. Mais l’effet pratique des sanctions reste considérable : la mobilité des magistrats et personnels visés est restreinte, leurs comptes bancaires fragilisés, et la pression sur les institutions financières internationales tendue à un point inédit depuis la création de la juridiction en 2002.
Une fracture qui dépasse le seul cas Netanyahu
L’analyse des dix-huit mois écoulés impose un constat dont les implications dépassent largement la situation Palestine. Le régime de coopération du Statut de Rome, conçu en 1998 sur l’hypothèse d’une coopération étatique de bonne foi, est mis à l’épreuve par des résistances qui ne sont plus marginales mais structurelles. Cette résistance ne vient plus, comme dans l’épisode Al-Bashir, principalement d’États africains contestant la sélectivité géographique des poursuites, mais d’États occidentaux qui ont historiquement porté la Cour.
Notre analyse : la position française du 27 novembre 2024 a probablement causé un dommage stratégique plus durable que les déclarations explicitement hostiles de Hongrie ou des États-Unis. La France ne se contente pas de refuser de coopérer ; elle propose une interprétation juridique de l’article 98 qui, si elle était généralisée, viderait de substance la jurisprudence Jordan Referral et créerait un précédent invocable demain pour tout chef d’État non partie. C’est précisément ce qu’a souligné Max Du Plessis dans EJIL Talk le 3 octobre 2025 : la « politique des doubles standards » européens fragilise le récit même que ces États tiennent depuis vingt ans sur l’ordre juridique international fondé sur des règles.
Le retournement hongrois de mai 2026 ouvre cependant une autre perspective. Il rappelle que les positions étatiques ne sont pas figées et que les alternances politiques peuvent rapidement réintroduire l’obligation de coopération dans le droit positif d’un État. La question des dix-huit prochains mois sera de savoir si d’autres États suivront cette trajectoire — ou si, au contraire, la position française finira par contaminer l’ensemble du continent. Pour la première fois depuis 2002, la réponse n’est pas évidente.
Pour approfondir le régime général de la procédure CPI, voir notre article sur les mandats d’arrêt de la CPI : procédure, exécution et défis, ainsi que celui sur la compétence universelle en droit pénal international.
FAQ
Les États parties au Statut de Rome doivent-ils arrêter Netanyahu ?
Oui, en principe. L’article 86 du Statut impose une obligation générale de coopération, et l’article 89 organise la procédure de remise. Selon la jurisprudence Jordan Referral re Al-Bashir Appeal (CPI, 6 mai 2019), l’article 27 §2 — qui écarte les immunités personnelles — reflète le droit international coutumier et s’impose même pour les ressortissants d’États non parties au Statut. La position française du 27 novembre 2024, qui invoque l’article 98, est contestée par la doctrine majoritaire (Schabas, Akande, Du Plessis).
L’article 98 du Statut de Rome protège-t-il Netanyahu ?
C’est l’objet du débat. L’article 98(1) interdit à la Cour de poursuivre l’exécution d’une demande de remise qui contraindrait l’État requis à violer ses obligations d’immunité envers un État tiers. Selon la France, Israël n’étant pas partie au Statut, Netanyahu bénéficierait de l’immunité personnelle de chef d’État. Mais la Chambre d’appel CPI, dans Jordan Referral (2019), a clairement écarté cette lecture pour les poursuites devant la CPI elle-même.
La Hongrie est-elle encore membre de la Cour pénale internationale ?
Oui. La Hongrie avait notifié son retrait le 2 juin 2025, avec effet prévu un an plus tard conformément à l’article 127 du Statut. Mais le 27 mai 2026, six jours avant l’échéance, le nouveau gouvernement de Péter Magyar (Tisza, victorieux aux législatives du 12 avril 2026) a fait voter la révocation du retrait par 133 voix contre 37 et 5 abstentions. La Hongrie demeure donc État partie.
Que change la décision de la Chambre d’appel d’avril 2025 ?
Le 24 avril 2025, la Chambre d’appel a réversé la décision de la Chambre préliminaire relative à l’article 19(2) et renvoyé à cette dernière l’examen au fond de l’exception d’incompétence israélienne. Cette décision ne remet pas en cause la validité des mandats — qui restent opposables à tous les États parties. Le 15 décembre 2025, la Chambre d’appel a finalement rejeté la contestation israélienne, mettant un terme définitif à cette ligne de défense.
Quels personnels de la CPI ont été sanctionnés par les États-Unis ?
Sur le fondement de l’Executive Order 14203 du 6 février 2025 : le Procureur Karim Khan (13 février 2025), quatre juges le 5 juin 2025 (Beti Hohler, Reine Alapini-Gansou, Luz del Carmen Ibáñez Carranza, Solome Bossa), deux juges et deux procureurs adjoints le 20 août 2025 (Nicolas Guillou, Kimberly Prost, Nazhat Shameem Khan, Mame Mandiaye Niang), et deux juges de la Chambre d’appel le 18 décembre 2025 (Gocha Lordkipanidze, Erdenebalsuren Damdin). S’y ajoutent la Rapporteure spéciale de l’ONU Francesca Albanese (9 juillet 2025) et trois ONG palestiniennes (septembre 2025).
Pourquoi le retournement hongrois de mai 2026 est-il important ?
Pour deux raisons. Premièrement, il montre que les positions de retrait du Statut de Rome ne sont pas irréversibles à condition que l’alternance politique survienne dans la fenêtre annuelle prévue par l’article 127. Deuxièmement, il signale que le récit politique « la CPI est sélective et illégitime » porté par Orbán dès novembre 2024 peut être désavoué par les urnes — fait inédit depuis le lancement des sanctions Trump.